Década de 1990: O Estatuto da Criança e do Adolescente

Nessa conjuntura, tem início o processo de regulamentação, e, por meio de legislação complementar, revogou-se o Código de Menores de 1979 e promulgou-se o Estatuto da Criança e do Adolescente, através da Lei Federal nº. 8.069, de 13 de julho de 1990, fundamentado na Doutrina da Proteção Integral. A mola-mestra dessa norma legal foi o artigo 227 da Lei Maior, o qual prevê que crianças e adolescentes deixam de ser objeto e passam a ser sujeitos de direitos. (RIZZINI, 1995; CENPEC, 2003). A concepção de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos teve como referência a “Convenção dos Direitos da Criança” adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 1989. Referida convenção foi resultado de discussões realizadas em todo o mundo por grupos de defesa dos direitos dessa faixa populacional.

A perspectiva da doutrina da proteção integral implica em reconhecer que, para que se desenvolvam plenamente, crianças e adolescentes necessitam de proteção, e que esta enseja atendimento e cuidados especiais.

Com efeito, o Estatuto da Criança e do Adolescente preconiza essa doutrina logo em suas disposições preliminares:

Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente. Art. 2º. Considera-se criança, para os efeitos desta lei, a pessoa até doze anos de idade incompletos, e adolescente aquela entre doze e dezoito anos de idade. Art. 3º. A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando -se - lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade.

Estabelece ainda nessas mesmas disposições que:

Art. 5º. Nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer forma de negligência, discriminação, exploração, crueldade e opressão, punido na forma da lei qualquer atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais. Art. 6º. Na interpretação desta Lei levar-se-ão em conta os fins sociais a que ela se dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos, e a condição peculiar da criança ou adolescente como pessoa em desenvolvimento.

Enfatiza Rizzini (1995) que os dispositivos iniciais da nova norma legal explicitam as profundas divergências conceituais e doutrinárias existentes entre esta e o Código de Menores em termos de preceitos básicos sobre os quais aquela se

assenta. Alguns dos pontos que marcam essas diferenças e que têm sido destacados pela literatura são: o objetivo da lei, a questão do pátrio poder, a detenção de menores, o direito de defesa, a internação de menores, a posição do Magistrado e os mecanismos de participação.

Cumpre lembrar que a legislação anterior ao ECA concebia como “menor” toda criança e adolescente que estivesse fora dos padrões sociais estabelecidos. Dessa forma, eram assim considerados os provenientes das classes populares, os que vivessem em situação de miserabilidade, os que tivessem sido expulsos das escolas ou ainda os que fossem moradores das ruas. Para essa população eram priorizadas medidas assistencialistas, repressivas e segregadoras, destacando-se dentre elas: a internação e a cassação do pátrio-poder (quando se entendia que as causas do problema eram decorrentes de “desestruturação familiar” ou da situação irregular em que viviam), a possibilidade da decretação da prisão cautelar (medida não prevista para adultos), o mesmo tratamento judicial a menores carentes, abandonados e infratores (o que significava considerar crianças e adolescentes pobres como abandonados e delinqüentes) e a adoção pelo Poder Judiciário de políticas de atendimento que eram executadas por instituições de caridade ou por órgãos de segurança pública. (CENPEC, 2003).

Registra Passetti (1999) que o novo Estatuto, abandona definitivamente o termo “menor”, carregado de preconceitos e interdições. As unidades da FEBEM seriam substituídas no atendimento a crianças abandonadas por programas descentralizados de “atendimento em meio aberto” em casas alugadas em vários pontos da cidade para meninas e meninos que vivessem na rua e que precisassem de adoção, orientação, escola ou trabalho.

Conforme já afirmado, os deveres e direitos previstos no referido artigo 227 da Constituição Federal foram desdobrados e garantidos no ECA, destacando-se: a conceituação do adolescente como pessoa em desenvolvimento e merecedora de respeito por essa sua condição peculiar; a promoção pelo Estado de programas de assistência integral à criança e ao adolescente; o direito à proteção especial ao fixar a idade mínima para o trabalho (inicialmente definida como 14 anos, depois alterada para 16 anos) e a proibição do trabalho noturno, perigoso ou insalubre para essa parcela da população; a garantia de direitos previdenciários e trabalhistas; a fixação da inimputabilidade penal para os menores de 18 anos e o estabelecimento de garantias processuais.

Enfatiza a Consultoria em Educação e Desenvolvimento Social (2007), que o ECA expressa as diretrizes contidas no artigo 204 da Constituição Federal quando prevê não só a descentralização político-administrativa como a participação da população através de organizações que as representem. Define o Estado como responsável pelo estabelecimento de políticas sociais em conjunto com associações, conselhos populares e representantes da sociedade civil. Essas prerrogativas garantem a participação de todos os setores da sociedade na formulação de políticas e controle das ações governamentais na área da assistência social nas três esferas públicas. Assevera ainda que o ECA prevê mudanças profundas não só no campo jurídico como nos relacionados aos aspectos políticos, sociais e culturais da vida brasileira.

Observa Passetti (1992) que o novo estatuto destaca a condição sócio- econômica como fator a ser considerado em relação às carências de crianças e adolescentes brasileiros. Desloca o problema da infração, do âmbito pessoal e familiar para o social. Encarrega o Estado de assegurar a educação obrigatória com a finalidade de suprir deficiências da família e desenvolver valores normativos que habilite crianças e adolescentes a viverem em sociedade e, com isso, acredita-se seja possível prevenir e combater a criminalidade por eles praticada.

Assevera Volpi (1999) que com o ECA muda-se o paradigma e passa-se a compreender que não são as crianças e adolescentes que estão em “situação irregular”, e sim as condições a que estão submetidas.

Todavia, deixar de conceber crianças e adolescentes como portadores de carências para considerá-los cidadãos, pressupôs uma profunda alteração nas formas de gestão das políticas de atendimento à infância e à juventude neste país. Dentre as alterações previstas no referido Estatuto em relação a essa nova estrutura de atendimento estão a criação dos Conselhos de Direitos e Tutelares. O Conselho de Direito organiza-se nas três esferas: federal, estadual e municipal. Tem composição paritária, sendo formado por representantes do poder público e da sociedade civil – garantindo assim a participação popular –, e é responsável pelas diretrizes e políticas relacionadas à criança e ao adolescente. O Conselho Tutelar, por sua vez, organiza-se e atua na esfera municipal, sendo constituído por cinco membros, que são eleitos pelos cidadãos locais para um mandato de três anos. Seu papel é muito importante pois lhe cabe garantir a efetivação dos direitos previstos no ECA. (CENPEC, 2003).

Segundo Sayão (2004, p. 14),

o ECA supera o binômio compaixão/repressão e o assistencialismo, passando a considerar a criança e o adolescente como sujeitos de direitos exigíveis com base na lei. Não se limita à proteção e vigilância, buscando promover e defender todos os direitos, abrangendo a sobrevivência (vida, saúde, alimentação), o desenvolvimento pessoal e social (educação, cultura, lazer e profissionalização) e a integridade física, psicológica e moral (respeito, dignidade, liberdade e convivência familiar e comunitária), além de colocá-los a salvo de todas as formas de situação de risco pessoal e social (negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão).

A Constituição Federal, em seu artigo 227, afirma que os direitos das crianças e adolescentes devem ser assegurados “com absoluta prioridade” e esse princípio é reafirmado no Estatuto da Criança e do Adolescente em seu artigo 4º, parágrafo único:

A garantia de prioridade compreende: a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias: b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública; c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas; d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude. (ECA, art. 4º., parágrafo único).

De acordo com Passetti (1999) essas normas legais, ao definirem a criança e o adolescente como prioridade de Estado, expressam claramente que estes devem ser protegidos das conseqüências perniciosas em que porventura vivam, sejam elas decorrentes de condições sócio-econômicas desfavoráveis, de maus-tratos ou resultantes de desestruturação familiar. Elas objetivam principalmente garantir educação, alimentação e políticas sociais que lhes dêem condições de viver com dignidade. Propõem a superação de estigmas como os que têm historicamente marcado essa parcela da população, quando a sociedade e o Estado, ao associarem pobreza à delinqüência, taxam-nos como menores. O ECA recomenda que a internação deixe de ser a primeira medida a ser empregada e passe a ser a última. Para que esses direitos se efetivem, o Estatuto prevê e garante medidas para proteção à criança e ao adolescente através de políticas que assegurem de fato aquelas prerrogativas. Nesse sentido, o Estado tem um papel importantíssimo, não só zelando por seu cumprimento, como punindo aqueles que os descumprirem.

O papel do Estado em relação às políticas sociais é redimensionado no ECA. Em âmbito nacional ele permanece orientando e supervisionando as ações, mas reduz sua atuação no campo do atendimento. Segundo Passetti (1999), isso

resultou num aumento do número de Organizações Não-Governamentais (ONG). Essa nova forma de administração, em que o Estado diminui seu papel, é pautada numa política que possibilita às empresas, mediante incentivos governamentais de redução de sua carga tributária, manterem ou contribuírem financeiramente para com ONGs. Referida política resulta na assunção, por essas organizações, do papel originariamente destinado ao Estado, tornando-se responsáveis pelo atendimento aos carentes, abandonados e vítimas de violência de modo geral.

Essa redução no investimento estatal e a ampliação na filantropia da sociedade por empresas, seguem uma tendência internacional para as políticas sociais, que são transferidas para o atendimento privado. Para Passetti (1999), o resultado dessa redução evidenciou ainda mais a pobreza existente no país e durante o período de acomodação a essas novas medidas, houve um aumento na ocorrência de crimes, largamente noticiados nos meios de comunicação. Isso gerou um aumento na preocupação com segurança e no combate ao crime. Como conseqüência, a indústria de armamentos e de equipamentos de vigilância ganhou espaço. Houve também o ressurgimento dos grupos de extermínio, o aumento na ação de milícias particulares e a exigência de ações jurídicas mais enérgicas para penalizar os infratores. Mais uma vez a pobreza é vista como potencial infratora e recrudesce a associação pobreza-criminalidade.

Para Passetti (1999, p. 367),

três pontos redimensionam a relação caridade-crueldade no final do século XX no Brasil, e que chamamos filantropia: a contenção de programas sociais de Estado com parcerias não governamentais; a ação jurídico-policial de encarceramento de infratores como medida de prevenção geral contra violências levando à proliferação de prisões e à diversificação das penas como medidas sócio-educativas; e a disseminação da ação contra violentadores de crianças e adolescentes.

Continuando seu raciocínio, Passetti (1999) avalia que esse redimensionamento do Estado em relação à sua atuação nas áreas sociais envolve corte de custos governamentais conforme exigências da globalização e, como conseqüência, relativamente às políticas sociais para crianças e adolescentes, faz um enxugamento da máquina administrativa, dispensando funcionários especializados que acabam sendo repassados para as ONGs. Essas medidas tomadas pelo Estado, de redução cada vez maior da sua participação nos investimentos sociais, configuram o ideário neoliberal que, ao justificar a

necessidade de haver uma maior liberdade de mercado, legitima cada vez mais as organizações da chamada sociedade civil.

Para esse autor, essa nova filantropia no atendimento social, além de servir como meio para a redução do Estado, passa a gerar empregos no setor privado, absorvendo a mão-de-obra dispensada pelos órgãos governamentais e possibilitando aos empresários serem filantropos como contrapartida da redução do pagamento dos seus impostos. Ressalva esse autor que a filantropia, através de alguns programas, consegue atingir os objetivos propostos. No entanto o seu alcance é muito pequeno em relação ao grande número de necessitados, além do que, muitos dos projetos e programas desencadeados falharam. Conclui afirmando que a filantropia atual tem conseguido ser uma fonte segura de emprego e que os interesses da iniciativa privada continuam focados numa perspectiva estigmatizante ao pretender, com seus programas de atendimento, evitar que aqueles a quem atende se transformem em infratores.

4.1 - O Estatuto da Criança e do Adolescente e o Ato Infracional

Conforme procuramos demonstrar e concordando com Fernandes (1998, p. 184), a trajetória da assistência e das políticas públicas relativas à criança e ao adolescente no Brasil vem sendo alterada lentamente e tem sido influenciada

pelos momentos políticos dominantes, cujas realidades, entre outros aspectos, são responsáveis por quadros tais como: de assistencialismo, de segregação, de repressão, de segurança nacional, de proteção e de menor ou maior participação da sociedade civil na formulação e gestão dessas políticas específicas.

Ainda, segundo Fernandes (1998, p. 184),

há uma história porque há sujeitos – crianças e adolescentes – seres no mundo que foram visualizados e tiveram seus destinos traçados por adultos com óticas bastante diferenciadas. A legislação, e, por conseguinte o discurso jurídico, [...] des(cobrem) a visão e as formas de enfrentamento da questão.

Pereira (2000) corrobora essa tese afirmando que ao longo da história o adolescente não foi considerado pela sociedade em sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento e, como decorrência, seus interesses especiais inerentes a essa fase da vida, também não o foram, e que somente a partir da

década de 1990, crianças e adolescentes passaram a dispor de mecanismos legais capazes de garantir seus interesses.

Relativamente ao ato infracional, Liberati (2002, p. 125) sustenta que, “no decorrer da história, os mecanismos de intervenção do Estado, em resposta ao ato infracional praticado por menores de 18 anos, foram caracterizados pela função assistencial, protetiva e curativa”.

Para Pereira (2000), a norma legal anterior ao ECA tratava igualmente os pobres, os órfãos, os abandonados e aqueles que se desviassem das normas sociais, como “culpados” e afirma que o novo Estatuto efetivou direitos fundamentais ao disciplinar “as relações jurídicas estabelecidas entre crianças/adolescentes e família; crianças/adolescentes e sociedade; crianças/adolescentes e Estado” (PEREIRA, 2000, p. 109).

Essa mudança de enfoque no entendimento do problema é importantíssima, uma vez que tanto a sociedade quanto o Estado devem direcionar suas ações para a garantia das condições dignas de vida para essa parcela da população, e não apenas para o controle e repressão, como historicamente tem ocorrido. No que concerne à gestão da política de direitos da criança e do adolescente, o ECA prevê que cabe aos Conselhos de Direitos a obrigatoriedade da instituição de planos, prioridades e metades de inclusão da população em situação de risco social, na qual se incluem os adolescentes autores de ato infracional, definindo, para tanto, políticas públicas e ações de proteção integral.

Segundo Pereira (2000, p.108), essas ações devem

conduzir à universalização da política pública como direito, tendo na educação, na formação profissional, na inclusão sócio-comunitária e no trabalho, através da promoção humanística, científica e tecnológica, as bases da intervenção social, visando a melhoria das condições de vida do adolescente e a sua intervenção qualificada nos destinos da vida social.

Entretanto, o que se constata é uma dicotomia entre a produção teórica sobre crianças e adolescentes e o atendimento dispensado a estes. A resistência de diversos segmentos da sociedade, particularmente do Poder Judiciário, dos meios de comunicação, das organizações policiais e do empresariado, tem sido um dos fatores que contribuem para que não se avance na consecução dos direitos sociais preconizados na Constituição e garantidos no ECA. Muito pelo contrário, o Estatuto tem sido apontado como o responsável pelo aumento da delinqüência.

Segundo Volpi (1999), os adolescentes que praticam ato infracional são, de maneira geral, denominados pelos meios de comunicação social, de forma estigmatizante, como infratores, delinqüentes, pivetes. Constata ainda este autor que a opinião pública não só reproduz essas expressões, como acrescenta outras preconceituosas como bandidos, trombadinhas e menor infrator, e acrescenta que isso ocorre também entre os profissionais que atuam com esses adolescentes nas mais diversas áreas.

Não obstante, ainda de acordo com Volpi (1999), tem aumentado o número de pessoas que procuram caracterizá-los

a partir do que eles realmente são: adolescentes. A prática do ato infracional não é incorporada como inerente à sua identidade, mas vista como uma circunstância de vida que pode ser modificada. (VOLPI, 1999, p. 7, grifo do autor).

Para ele, mais do que um problema lingüístico, essas práticas evidenciam que não existe um consenso relativo à percepção destes adolescentes por parte da sociedade.

Há que se considerar ainda o aumento dos casos de violência envolvendo adolescentes nas grandes cidades, com a ocorrência de crimes bárbaros. Esse fato tem provocado fortes reações por parte de segmentos da sociedade, com eco no parlamento brasileiro, resultando no recrudescimento da tese do rebaixamento da maioridade penal.

Diante deste cenário, Volpi (1999) entende que, ao contrário do que define a Constituição Brasileira e suas leis complementares, as crianças e adolescentes do Brasil continuam sendo a parcela mais desrespeitada em seus direitos pela família, pelo Estado e pela sociedade. Enfatiza o quanto são comuns as ocorrências das diversas e perversas formas de violações a que são submetidos, tais como maus- tratos, exploração do trabalho infantil, abuso e exploração sexual, fome, desaparecimentos, extermínio, tráfico internacional, tortura e prisões arbitrárias. Não obstante, esse mesmo autor registra que, em contraposição a esses fatos, parcelas significativas da sociedade têm se sensibilizado e se mobilizado para enfrentá-los e impedi-los.

Todavia ressalta que, ainda que os adolescentes em conflito com a lei façam parte desse quadro de abusos, exploração e de exclusão social, não são vistos igualmente como os demais adolescentes, pelo fato de terem praticado ato

infracional. Isso ocorre porque a sociedade se vê ameaçada, tanto no campo pessoal como no patrimonial por aqueles a quem considera desajustados sociais, e enxerga no seu afastamento do convívio social, a possibilidade única de sua recuperação e reinclusão. Para Volpi (1999, p. 9), esta é a razão pela qual “é difícil, para o senso comum, juntar a idéia de segurança e cidadania. Reconhecer no agressor um cidadão parece ser um exercício difícil e para alguns, inapropriado”.

Diante desse quadro Volpi (1999, p. 9), alerta que:

neste contexto de indefinição crescem os preconceitos e alastram-se explicações simplistas, ficando a sociedade exposta a um amontoado de informações desencontradas e desconexas usadas para justificar o que no fundo não passa de uma estratégia de criminalização da pobreza, especialmente dos pobres da raça negra.

Passetti (1999), concordando com Volpi, afirma que as políticas relativas aos adolescentes autores de atos infracionais não mudaram. Mesmo sendo definidos pelo ECA como inimputáveis e recomendando sua educação para o exercício de futura cidadania, eles continuam sendo vistos como perigosos, originários de condições de miserabilidade e permanecem sendo qualificados como delinqüentes para muitos juízes e promotores que ainda atuam de acordo com a filosofia do Código de Menores. Ressalta, entretanto, que um avanço nesse histórico de atendimento a esses adolescentes é o dispositivo do ECA que garante àqueles o “devido processo legal” e sem o qual ele não pode perder sua liberdade, ficando protegido, desse modo, das diversas formas de arbitrariedades, que sempre ocorreram, inclusive num passado recente, quando o referido Código de Menores de 1979 via como suspeitos adolescentes pobres, negros, maltrapilhos ou migrantes que vagavam pelas ruas, qualificando-os como “menores” e vivendo em “situação irregular”.

O autor continua seu raciocínio, reconhecendo que o ECA é a legislação mais avançada criada no Brasil para crianças e adolescentes, mas alerta que, apesar disso, a mentalidade jurídica neste país continua penalizadora e cada vez mais contrária a esse estatuto. Sustenta ser preciso considerar que, num mundo de exclusões econômicas, diversas formas de tráfico e interdições de prazeres, a prisão e no internato apresentam uma diversificação de vítimas. Afirma que, em nome da suposta integração social, da ordem, da educação, da disciplina, da saúde, da justiça, da assistência social, do combate ao abandono e à criminalidade, as ações

se revezam para consagrar os castigos e as punições em um sistema de crueldades. Defende a idéia de que a prisão não educa ou integra adultos infratores e que, por isso, ela não deveria servir de espelho para a educação de jovens ou