184. O ano 2021 encontra-se no âmbito da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento, pelo que a regra de redução da dívida pública de um vigésimo sobre o excedente acima de 60% do PIB está suspensa no sentido de permitir acomodar os efeitos orçamentais da COVID-19. No entanto, caso a regra de um vigésimo se encontrasse em vigor, a evolução projetada
pelo PE/2021–25 estaria a cumprir essa redução mínima obrigatória ao longo de todos o período de projeção (Gráfico 38). Relativamente à decomposição da variação anual do rácio da dívida pública (Gráfico 39) acumulado ao longo de todo o horizonte temporal, o principal fator será o contributo do crescimento do PIB nominal, o qual será mais forte que o efeito taxa de juro e, por conseguinte, o efeito dinâmico será favorável. Relativamente ao contributo do saldo primário, este ainda deverá ser no sentido ascendente (devido ao saldo orçamental primário negativo no triénio 2020–2022) decorrente dos efeitos da pandemia iniciada em 2020. O ajustamento défice-dívida deverá dar um contributo relevante no ano 2021 (- 3,2 p.p.) para a descida do rácio da dívida pública, compensando, em parte, o forte contributo no ano 2020 (+ 4,5 p.p.).
Gráfico 38 – Trajetória da dívida pública e regra de um vigésimo
(em percentagem do PIB nominal)
Fontes: INE, BdP, Ministério das Finanças (projeções para 2021– 25) e cálculos da UTAO.
Gráfico 39 – Decomposição da variação do rá- cio da dívida pública
(em pontos percentuais do PIB nominal)
Fontes: INE, BdP, Ministério das Finanças (projeções para 2021– 25) e cálculos da UTAO 132,9 131,2 131,5 126,1 121,5 116,8 133,6 128,0 123,0 120,7 117,1 114,3 60 70 80 90 100 110 120 130 140 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Regra um vigésimo Dívida de Maastricht
-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Efeito taxa de juro Efeito PIB nominal Saldo primário Ajustamento défice-dívida ∆ Dívi da Maastricht p.p. PIB
4 Responsabilidades contingentes: riscos para as finanças públicas portuguesas
185. Neste capítulo procede-se à análise de um conjunto de vários tipos de responsabilidades contingentes que são conhecidas à data de divulgação do PE/2021–25, as quais podem vir a ter efeitos orçamentais durante o médio e longo prazos. As responsabilidades contingentes enquadram-se na
análise presente à estratégia orçamental e trajetórias das contas públicas previsionais no médio prazo. A razão é simples. Por definição, as responsabilidades contingentes não são ainda exigíveis pelo que não devem contar da dívida nem da despesa previsional à data de fecho do PE/2021–25. Porém, há o risco de se tornarem exigíveis de um momento para o outro, pelo que convém os cidadãos e os atores políticos conhecerem a ordem de grandeza dos passivos em causa e as possíveis consequências da materialização do risco que sobre eles impende. Nas responsabilidades contingentes, não é possível apurar com exatidão hoje qual será o valor da eventual despesa futura para as Administrações Públicas, nem o momento em que ela venha a ocorrer. A deterioração da situação económica decorrente da pandemia de COVID-19 tem sido propícia à acumulação de riscos orçamentais importantes deste género para as finanças públicas. Este capítulo visa, precisamente, apresentar aos leitores a evidência possível sobre o nível e a diversidades das responsabilidades contingentes das AP. Está organizado em torno de várias secções: visão de conjunto (Secção 4.1), moratórias públicas e privadas (Secção 4.2), sector segurador (Secção 4.3), garantias públicas concedidas ao abrigo da pandemia de COVID-19 (Secção 4.4), responsabilidades contingentes com origem em Parceiras Público-Privadas (Secção 4.5), futuro da TAP (Secção 4.6) e capitalização contingente do Novo Banco (Secção 4.7).
Visão de conjunto
186. Responsabilidades contingentes são obrigações cuja materialização ou concretização como perda efetiva é tida como incerta numa determinada data. Em primeiro lugar, importa definir o conceito
de responsabilidade contingente. Tendo como referência Baleiras et al. (2018, p. 417),31 a incerteza
destas responsabilidades pode residir em três fatores distintos: i) na exigência (ou não exigência) do seu cumprimento; ii) no momento em que as obrigações devem ser pagas; ou, iii) quanto ao valor a pagar propriamente dito. Pelo que, “embora estas responsabilidades tenham nascido no passado, a sua transformação em dever de pagar depende de evento(s) futuro(s) cuja ocorrência não decorre unicamente da ação da entidade” que assumiu a responsabilidade. O PE/2021-25 não aborda esta temática. Apenas consta do Quadro A1.13 Passivos contingentes uma medida das garantias públicas em 2020 e 2021, não sendo acompanhadas de qualquer análise ou especificação, além de não considerar outros passivos contingentes que não sejam tipificados como garantias. Por esta razão, a UTAO entendeu ser seu dever efetuar uma análise mais abrangente, de modo a enquadrar o PE/2021- 25 com estas condicionantes que, ao longo do horizonte temporal em análise, exercerão as suas pressões orçamentais. Contudo, só com o recurso a um sistema de contabilidade financeira preparado para relatar coerentemente estas ocorrências em todas as entidades a ele vinculadas, e consolidado a nível das AP, seria possível ter uma valoração de todas estas obrigações de materialização incerta. Nesta impossibilidade, procede-se à análise da informação fragmentada disponível junto de várias fontes, designadamente no que respeita às moratórias de crédito, à concessão de garantias por entidades públicas e por parte do Estado, completando-a com outras fontes de informação públicas, como é o caso da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), no que respeita às PPP.
187. Neste capítulo, apresentam-se as responsabilidades contingentes que pesam sobre as Administrações Públicas e que podem tornar-se exigíveis em 2021 ou nos anos seguintes. Os números
aqui relatados resultam da informação dispersa que foi possível reunir para produzir este relatório. A emergência da pandemia levou à assunção de responsabilidades excecionais muito expressivas por parte do Estado, em vários domínios, que, embora contingentes, podem vir a transformar-se em responsabilidades efetivas futuras para as AP. Em primeiro lugar, são abordadas as moratórias de crédito,
31 BALEIRAS, Rui Nuno, DIAS, Rui e ALMEIDA, Miguel (2018), Finanças Locais: Princípios Económicos, Instituições e a Experiência Portuguesa
desde 1987, coleção Livros do CFP, vol. 1, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas. Disponível nos formatos EPUB e PDF no sítio do Conselho.
tanto públicas como privadas. A Secção 4.2 faz o seu enquadramento institucional e jurídico, quantifica o crédito abrangido pela suspensão, parcial ou total, do seu serviço e explica de que modo as moratórias são um risco para as finanças públicas. O sector segurador, objeto da Secção 4.3, foi também afetado pela pandemia, do lado da procura, da oferta e da intermediação, tanto no segmento dos seguros em geral como no dos fundos de pensões. Dá-se conta das recomendações emitidas pelo regulador para preservar a estabilidade financeira sectorial. São também elencadas as medidas tomadas no que respeita a seguros de crédito (e seguros caução) e os montantes garantidos. Abordam- se, ainda, os riscos para as contas públicas decorrentes da situação financeira e patrimonial dos seguradores e entidades gestoras de fundos de pensões e o possível impacto da eventual evolução negativa dos preços dos ativos. Uma outra fonte de responsabilidades contingentes é a concessão de garantias públicas, apreciadas na Secção 4.4. Esta prática, embora seja uma medida clássica utilizada pelo Estado, sobretudo para embaratecer o recurso ao crédito bancário por parte de entidades públicas, foi muito incrementada em virtude da pandemia de COVID-19. A concessão de garantias públicas a linhas de crédito contratualizadas com a banca comercial, que visam apoiar a liquidez de empresas privadas, representa uma contingência que durará vários anos, tantos quanto a maturidade dos créditos garantidos, e cuja taxa de sinistralidade estimada ab initio é bastante significativa. Por outro lado, mantêm-se pendentes valores significativos relativos a contingências com origem nos contratos de Parcerias Público-Privadas (PPP) da Administração Central, entre os quais se incluem os pedidos de Reposição de Equilíbrio Financeiro (REF) efetuados pelos parceiros privados, cujo ponto da situação é apresentado na Secção 4.5. Por fim, a Secção 4.6 e a Secção 4.7 relevam os riscos de envolvimento financeiro recorrente e expressivo das AP em duas empresas fora do sector, a TAP e o Novo Banco, respetivamente. No caso da TAP, a informação processada pela UTAO aponta para a combinação, no período de 2021 a 2025, de responsabilidades contingentes (do tipo garantias) com a execução de encargos financeiros para as AP (concessão de empréstimos e entradas no capital social). No caso do Novo Banco, permanecem constituídas, desde a venda parcial de 2017 ao fundo Lone Star, responsabilidades contingentes de 914 M€.
188. A informação aqui reunida não tem uma única data de corte. A informação sobre
responsabilidades contingentes das AP é acompanhada por entidades diferentes e está, portanto, dispersa por várias fontes. Não existem critérios uniformes de apuramento estatístico. Em particular, os dados mais recentes encontrados na primeira quinzena de abril pela UTAO sobre cada tipo de passivo contingente ou sobre cada variável que poderá gerar no futuro responsabilidades contingentes (caso das moratórias) reportam-se a momentos diferentes. Para umas variáveis é fevereiro de 2021, para outras dezembro de 2020 e para alguns dados a data de corte é ainda mais recuada. O conteúdo das tabelas e dos gráficos diz qual é, em cada caso concreto, a data de corte.
Moratórias públicas e privadas
189. O relatório do PE/2021-25 não tem referência explícita à situação dos empréstimos das famílias e das empresas que se encontram abrangidos por moratórias públicas e privadas. No entanto, é um tema
relevante no contexto da reflexão sobre as perspetivas das finanças públicas até 2025 devido à magni- tude dos empréstimos que se encontram ao abrigo destes regimes, à incerteza sobre a capacidade de os devedores os pagarem e, portanto, sobre a estabilidade do sistema financeiro residente e suas reper- cussões nas finanças públicas. Importa, por isso, fazer o ponto da situação nesta secção sobre a dimen- são dos riscos que impendem, a médio prazo, sobre a economia e, eventualmente, sobre as contas públicas.
190. Em termos gerais, a moratória de um empréstimo consiste num período durante o qual o devedor não tem a obrigação de efetuar o pagamento dos juros e do capital como previamente estipulado inicialmente no contrato de empréstimo. Esta suspensão tem natureza temporária e decorre de circuns-
tâncias excecionais que perturbam o normal funcionamento da atividade económica. As moratórias podem públicas ou privadas: no primeiro caso decorre da legislação aprovada, enquanto no segundo caso decorre da iniciativa do credor.
191. Em termos rigorosos, as moratórias não são responsabilidades contingentes, mas podem vir a ori- giná-las. Com efeito, os montantes dos empréstimos em moratória poderão tornar-se responsabilidades
contingentes para o sector das Administrações Públicas no sentido em que no futuro podem ocorrer imparidades significativas nas instituições financeiras, que por sua vez registarão perdas nos rácios de capital. Deste modo, poderá ser necessária a intervenção do sector público no sentido de assegurar a reposição do capital das instituições financeiras. No momento presente, não é possível prever o mon- tante de imparidades futuras, mas é necessário reconhecer que na eventualidade de se concretizar um cenário pessimista, as imparidades poderão ter efeitos orçamentais e na dívida pública.