4.1 COMPETÊNCIA: NOÇÕES GERAIS
O Brasil, por ser um Estado que adotou a Federação como seu sistema organizacional, é constituído por Entes Federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), os quais enquanto entes de Direito Público Interno, não possuem hierarquia entre si. Desta forma, para que não haja choques quanto à legislação e à administração de matérias de interesse dos referidos Entes, a Constituição traz uma divisão de competências entre eles.
Para uma melhor visualização acerca do tema, vejamos os ensinamentos do professor José Afonso da SILVA87:
[...] competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão, ou ainda a um agente do poder público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.
Sobre o tema, leciona também Celso Antônio Bandeira de MELLO88:
[...] o “poder” expressado nas competências não é senão a face reversa do dever de bem satisfazer interesses públicos, a competência pode ser conceituada como o círculo compreensivo de um plexo de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos para a satisfação de interesses públicos.
87 Curso de Direito Constitucional Positivo. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 419 88
Vale ressaltar que, como não existe hierarquia entre os Entes, a distribuição de competências se dá através do Princípio da Predominância do Interesse, segundo o qual, havendo conflitos de competências entre eles, será atribuída a faculdade àquele que possuir o interesse predominante ao do outro, e.g. quando uma situação a ser administrada é de interesse da União, então este irá se sobrepor ao dos demais entes federativos; quando o interesse é local, a competência é do Município.
4.2 COMPETÊNCIA: CLASSIFICAÇÃO
As competências estão definidas na Carta Magna de 1988, as quais estão classificadas da seguinte forma:
4.2.1 Competência Exclusiva
É aquela executada com a exclusão das outras formas de competência, ou seja, ao Ente que lhe for atribuída, compete a ele e somente ele o seu exercício. Vale ressaltar que esta forma de competência é indelegável e irrenunciável.
Na Constituição Brasileira é atribuída a competência exclusiva somente à União, no seu art. 2189 e incisos, lembrando que tal atribuição versa somente acerca de questões materiais e não legislativas.
4.2.2 Competência Privativa
É aquela que, sendo dada especificamente a um Ente, pode ser delegada a outro, ou até mesmo ser suplementada por este.
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A Constituição também trouxe a Competência Privativa somente à União, que versa somente sobre matéria legislativa e está elencada em seu art. 2290 e incisos.
Esta competência legislativa atribuída à União pode ser delegada, por meio de Lei Complementar91, aos Estado e ao Distrito Federal, assim como também pode ser
suplementada pelos Estados, Municípios e Distrito Federal, quando ainda não exercida pela
União ou Estados, desde que se limite a atender o interesse local ou regional.
4.2.3 Competência Concorrente
É aquela em que se estabelecem normas gerais ou específicas, acerca de um tema específico. Sendo que estas normas gerais devem ser estabelecidas pela União (Art. 24, §1º, da CF/88) 92.
Sob esta forma de competência, mais de um Ente pode dispor sobre determinada matéria, mas ressaltando que a União tem primazia em relação aos outros, ou seja, se a União legislar de forma concorrente sobre um tema (normas gerais), os demais Entes também podem legislar sobre ele (normas específicas), desde que não desobedeçam às normas já traçadas pela União (Art. 24, §2º, da CF/88)93.
Esta legislação sobre Norma Geral pode se dar tanto por Lei Complementar quanto por Lei Ordinária.
A matéria pertinente a esta forma de competência está elencada no art. 24 e seus incisos94, da Constituição Federal e é atribuída à União, aos Estados e ao Distrito Federal.
Mas se acontecer o caso de a União ainda não ter se manifestado sobre um determinado assunto, os demais Entes Federativos passam a possuir competência concorrente 90 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...] (BRASIL, 05 out. 1988)
91 Na forma do § único do art. 22, CF/88, que aduz: “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.” (BRASIL, 05 out. 1988)
92§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. (BRASIL, 05 out. 1988)
93
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. (BRASIL, 05 out. 1988)
94 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] (BRASIL, 05 out. 1988)
plena (Art. 24, §3º, da CF/88)95, de forma suplementar. Em suma, a omissão na competência concorrente gera a suplementar.
Mas um ponto importante que deve ser ressaltado é que, no caso de ter havido omissão da União em traçar normas gerais sobre determinado tema, e um dos Entes tiver traçado tais normais, de forma suplementar, a competência concorrente da União não desaparece, podendo, inclusive, ela traçar as normas que dantes foram omissas, fazendo com que a norma geral do Ente que a legislou de forma plena fique suspensa (Art. 24, §4º, da CF/88)96.
4.2.4 Competência Suplementar
Tal competência deriva da concorrente. Através desta, os demais Entes podem desdobrar as normas gerais traçadas pela União, levando em consideração o interesse regional ou local. Através dela, também podem os Entes concorrentes legislar normas gerais, na ausência ou omissão delas por parte da União, como vimos anteriormente.
4.2.5 Competência Comum
É aquela que pode ser exercida, simultaneamente, por quaisquer dos Entes Federativos, desde que respeitados os limites presentes na Constituição.
Esta forma de competência tem a sua matéria elencada no art. 23 e seus incisos97,
da Lei Maior, e trata, basicamente, de assuntos administrativos. Mas vale ressaltar que há matéria de competência comum fora deste dispositivo constitucional, sendo que este assunto é
95 §3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. (BRASIL, 05 out. 1988)
96
§4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário; (BRASIL, 05 out. 1988).
97 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] (BRASIL, 05 out. 1988)
de cunho legislativo; trata-se do art. 145, II98, que trata sobre a instituição de taxas, que pode ser instituída por quaisquer dos Entes da Federação.
4.2.6 Competência Cumulativa
É aquela em que a Constituição autoriza um Ente a adicionar para si uma competência que, originariamente, é de outro Ente, claro que dentro dos limites constitucionais.
Podemos visualizar melhor a situação se pegarmos como exemplo o Distrito Federal, que tem natureza híbrida (Estadual e Municipal), podendo possuir competências que são inerentes aos Estados, assim como as competências dos Municípios.
O art. 14799 da Carta Maior atribui aos Territórios Federais e ao Distrito Federal a possibilidade de cumular competências, mas pela inexistência, hoje, de tais daqueles territórios, somente o Distrito Federal possui tal atribuição.
4.2.7 Competência Residual
É aquela que depende de fato futuro para acontecer. Ou seja, uma determinada matéria que tenha sido exaustivamente atribuída a todos os Entes Federativos, na ocorrência de um fato novo, superveniente, a competência para legislar sobre este assunto novo será atribuída exclusivamente a um dos Entes, de forma residual.
Na ocorrência de uma situação dessas, a Constituição já atribuiu à União a sua competência para legislar residualmente.
98 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: [...] II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; (BRASIL, 05 out. 1988). 99 Art. 147. Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais. (BRASIL, 05 out. 1988).
Um exemplo clássico para demonstrar a ocorrência da competência residual se encontra do art. 154, I, da Constituição Federal, que diz:
Art. 154. A União poderá instituir:
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição.
4.2.8 Competência Remanescente
É aquela que teve a sua atribuição omissa, não sendo concedida, de forma expressa, a nenhum dos Entes Federados.
Quem possui explicitamente esta competência são os Estados, na forma do art. 25, §1º, da CF/88, que diz:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
4.3 COMPETÊNCIA SOBRE OS SERVIÇOS PÚBLICOS
A repartição de competência, para regular a matéria de serviços públicos, foi realizada entres todos os Entes Federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Esta distribuição foi feita seguindo diversos critérios, entre eles, o do interesse do Ente e a sua capacidade para executar aquele serviço de forma que seja satisfatória tanto para a administração como para a coletividade; assim como também a natureza e a extensão do serviço.
A Constituição Federal trouxe a competência para a prestação dos serviços nos arts. 21 (de forma exclusiva da União) e 23 (de forma comum a todos os Entes).
Dentre serviços de competência exclusiva da União, cabe destacar: o serviço postal e o correio aéreo nacional (Art. 21, X); os serviços de telecomunicações (Art. 21, XI); radiodifusão sonora, e de sons e imagens (Art. 21, XII, “a”); serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água (Art. 21, XII, “b”); a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária (Art. 21, XII, “c”); serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território (Art. 21, XII, “d”); serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (Art.21, XII, “e”) e os portos marítimos, fluviais e lacustres (Art. 21, XII, “f”).
Podemos também citar alguns dos serviços públicos de competência comum, que são: saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência (Art. 23, II); proteção de documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos (Art. 23, III); impedimento à evasão, destruição e descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural (Art. 23, IV); proporção de meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (Art. 23, V); proteção do meio ambiente e combate a poluição em qualquer de suas formas (Art. 23, VI); preservação de florestas, fauna e flora (Art. 23, VII); fomento da produção agropecuária e organização do abastecimento alimentar (Art. 23, VIII); promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (Art. 23, IX); combate das causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos (Art. 23, X); registro, acompanhamento e fiscalização de concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios (Art. 23, XI); saúde (Art. 196); assistência social (Art. 203); educação (Art. 205 e 208); entre outros.
A competência do Estado-Membro para a prestação de serviços públicos não está elencada na Constituição, concluindo-se que a mesma encontra-se na forma remanescente (art. 25, §1º), com exceção da prestação do serviço de exploração e distribuição de gás canalizado (art. 25, § 2º), que acaba por afastar a competência do Município para a sua execução.
Dessa forma, se torna dificultoso a enumeração exaustiva dos serviços que são de competência dos Estados, uma vez que diferentes são as necessidades populacionais e a capacidade do Governo. O que se pode afirmar é que os serviços públicos de competência do Estado são definidos por exclusão, ou seja, são todos aqueles que não foram atribuídos à União ou aos Municípios, conforme o interesse local.
Mas, mesmo diante da dificuldade de sua enumeração, podemos citar como um serviço de competência Estadual: o transporte de passageiros ou cargas realizados em rotas intermunicipais.
Quanto à competência Municipal pra a prestação de serviços público, o administrativista, Hely Lopes de MEIRELES100, é enfático ao afirmar:
A competência do Município para organizar e manter serviços públicos locais está reconhecida constitucionalmente como um dos princípios asseguradores de sua autonomia administrativa (art. 30). A única restrição é a de que tais serviços sejam de seu interesse local101.
[...]
Concluindo, podemos afirmar que serviços da competência municipal são todos aqueles que se enquadrem na atividade social reconhecida ao Município, segundo o critério da predominância de seu interesse em relação às outras entidades estatais.
Como algumas das prestações de serviço como sendo de competência municipal, podemos elencar os seguintes: organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (art. 30, V); manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental (art. 30, VI); prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população (art. 30, VII); promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VII); promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (art. 30, IX), entre outros.
100 1998, p. 294-295
101 Pode ser caracterizado como sendo um interesse predominante do Município, se comparado aos interesses estaduais e federais, acerca de determinado assunto.
4.4 COMPETÊNCIA SOBRE O SERVIÇO DE TRANSPORTE
Tendo por base a explanação supra, analisemos as competências constitucionais atribuídas aos Entes Federados, acerca da matéria de transportes, que é o ponto norteador do nosso estudo.
Como visto em capítulo anterior, o transporte pode ser classificado no tocante âmbito territorial da sua execução, podendo ser urbano, interurbano, interestadual ou internacional. Cabe a cada um dos Entes Federados a competência para a sua regulação de acordo com esta divisão.
Em relação ao transporte interestadual e internacional, isto é, aqueles estes em que os pontos de origem e destino encontram-se em unidades federativas distintas, ou mesmo fora do país, têm sua competência atribuída, privativamente, à União, na forma do art. 21, XII, ex vi:
Art. 21. Compete à União: (...)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão. (...)
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; (grifos nossos)
Quanto ao transportes urbanos, isto é, aquele em cuja execução não se ultrapassa os limites territoriais da municipalidade, cabe a regulação de sua matéria pelos Municípios, uma vez que há, nesta situação, a predominância do interesse local sobre o interesse da União ou dos Estados, na forma do art. 30, V:
Art. 30. Compete aos Municípios (...)
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; (grifos nossos)
No tocante aos transportes interurbanos, a sua competência, tida por remanescente, é atribuída aos Estados-Membros, regulando, assim os transportes que executados ultrapassando-se os limites municipais, mas que ainda permanecem dentro do perímetro do Estado.
De fato, aos Estados-Membros a Carta Magna atribuiu a instituição dos serviços públicos remanescentes, isto é, dos serviços públicos não reservados constitucionalmente à União e nem atribuídos aos Municípios pelo critério do interesse local.
Nesse sentido, corrobora a doutrina102:
Por exclusão, [...] cabem ao Estado os serviços e obras que ultrapassem as divisas de um município ou afetam interesses regionais. Pela mesma razão, compete ao Estado- membro a realização de serviços de interesse geral, ou de grupos ou categorias de habitantes disseminados pelo seu território, e em relação aos quais não haja predominância do interesse local sobre o estadual.
Podemos tomar como exemplo o objeto do nosso estudo, a regulamentação feita pelo Estado do Ceará, através de sua Constituição Estadual, que diz em seus artigos 14 e 303:
Art. 14. O Estado do Ceará, pessoa jurídica de direito público interno, exerce em seu território as competências que, explícita ou implicitamente, não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal, observados os seguintes princípios:
[...]
XVIII - exploração, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão através de concorrência pública, dos serviços de transporte rodoviário
intermunicipal de passageiros que não transponham os limites do Estado;
Art. 303. Compete ao Estado o controle dos serviços de transportes
intermunicipais de passageiros, incluindo-se o estabelecimento de linhas,
concessões, tarifas e fiscalização do nível de serviço apresentado. (grifamos)
102
A este respeito, é mister esclarecermos ainda que, ao repartir as competências, a Constituição Federal atribuiu à União o poder-dever de editar normas gerais, reservando aos Estados e Municípios a legislação complementar, supletiva, “a legislação dos pormenores que preenchem as lacunas ou desenvolvem os princípios gerais da legislação federal”.103
Como é cediço, ficou na competência da União editar normas gerais sobre trânsito e transporte (art. 22, inc. XI), sobre diretrizes da Política Nacional de Transportes (art. 22, inc. IX), ex vi:
Art.22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]
IX- diretrizes da política nacional de transportes; [...]
XI- trânsito e transporte;
No entanto, tal competência não exclui a competência suplementar dos Estados, referida do §2º do art. 24 da Lei Maior.104 Tal dispositivo permite concluir que essa suplementação é apenas complementar, no sentido de adaptar a legislação federal às peculiaridades ou realidades de cada Ente Estadual. Em outras palavras, a competência suplementar permite dispor sobre hipóteses irreguladas, preenchendo lacunas da legislação federal, sobretudo quanto às condições locais.
Ora, como os meios de transporte interessam a todo o país, as diretrizes da Política Nacional de Transportes são editadas pela União, a quem a Lei Maior atribuiu a competência legislativa para disciplinar matéria. Porém, respeitadas as normas gerais da legislação federal, resta aos Estados disciplinar as questões regionais relativas ao transporte intermunicipal de passageiros.
103 SILVA, 1999, p. 412.
104 §2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. (BRASIL, 05 out. 1988).
5. O FRETAMENTO INDIVIDUAL COMO MODALIDADE ALTERNATIVA NO SISTEMA DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS DO ESTADO DO CEARÁ
No estudo realizado até o presente momento, abordamos desde a definição de “transporte” como serviço, até a repartição constitucional de competências relativa à matéria, passando pela sua caracterização como serviço público e pela diferenciação das diversas modalidades conforme pode ser executado. No presente capítulo, partindo das conclusões parciais proporcionadas pelo exame dos referidos temas, analisaremos, sob o ponto de vista jurídico, a problemática da realização do serviço de transporte por fretamento na modalidade individual no contexto do Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal do Estado do Ceará.
Com este objetivo, inicialmente, analisaremos a disciplina normativa do serviço de Transporte, descrevendo desde a sua previsão na Carta Magna, até regramentos estabelecidos na legislação estadual, para, em seguida, relacionando-a aos conceitos estudados nos Capítulos anteriores, identificarmos qual deve ser a postura do Poder Público estadual em relação à exploração do transporte individual entre municípios do Estado do Ceará, por particulares autorizados pelo Poder Público Municipal para o serviço de Táxi.
5.1 A DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DO SERVIÇO DE TRANSPORTE
A Constituição Federal de 1998 discorre sobre os vários serviços de titularidade do estado, que, objetivamente, serão serviços público, determinando desde a sua criação, até a sua execução, estabelecendo, inclusive, a divisão de competência entre os Entes Federativos.
Sobre o mesmo BANDEIRA DE MELLO105 observa:
105 1
A Carta Magna do País já indica, expressamente, alguns serviços antecipadamente propostos como da alçada do Poder Público federal. Serão, pois, obrigatoriamente serviços públicos (obviamente quando volvidos à satisfação da coletividade em geral) os arrolados como de competência das entidades públicas.
Não obstante, serviços outros, que não estejam contemplados na Constituição, mas que configurem-se como prestação de utilidade ou comodidade material, sob subordinação ao regime de Direito Público, notadamente caracterizados pela inafastabilidade da obrigação da administração em prestá-lo e a indeterminação de usuários, também serão considerados serviços públicos, se assim previr outra norma.
O Serviço de Transporte Coletivo de passageiros é determinado como serviço público pela Constituição nas alíneas “d” e “e” do Art. 21, XII e pelo inciso V do Art. 30 com a seguinte redação:
Art. 21. Compete à União: [...]
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão. [...]
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
[...]
Art. 30. Compete aos Municípios: [...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
(sem reticências ou negrito no original)
Como se observa, no texto da Constituição Federal, o serviço de transporte coletivo de passageiros, não está disciplinado em sua modalidade intermunicipal, mas tão somente os serviços “que transponham os limites do Estado ou Território”, isto é, interestadual, o e internacional, de titularidade da União; e o de “interesse local”, que, respectivamente compete ao Município.
Entretanto, tal omissão não descaracteriza aquele modal como serviço público, pois se destina à satisfação da coletividade em geral, e está na esfera de competência do