Daniel Capecchi Luiz Fernando Esteves
Art. 82. O mandato do Presidente da República é de cinco anos, vedada a ree- leição para o período subseqüente, e terá início em 1º de janeiro do ano seguinte ao da sua eleição. (Vide Emenda Constitucional de Revisão nº 5, de 1994.) Art. 82. O mandato do Presidente da República é de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de 1997.)
A figura do Presidente da República foi e ainda é o centro de boa parte das discussões do constitucionalismo moderno. Ao redor de sua imagem engrandecida, discutiram-se questões grandiloquentes, como quem deve- ria ser o guardião da Constituição ou o agigantamento do Poder Executivo em detrimento do Poder Legislativo e seus impactos na democracia. A con- trovérsia acerca do Presidencialismo erigiu-se como questão global e está presente, por diferentes razões, nos Estados Unidos, na América Latina e no Brasil. Para saber quais são os termos da discussão no Brasil, uma breve análise da nossa história constitucional é imprescindível.
Em 1891, oficialmente, o Brasil se tornou uma república presidencialista. De acordo com o art. 43 de nossa primeira Constituição republicana, o Presi- dente da República teria o mandato de quatro anos e não poderia ser reeleito. A Constituição de 1934 (art. 52) manteve o período de mandato e a regra da inelegibilidade. Em seguida, a Constituição de 1937, em meio ao golpe do Es- tado Novo, estabeleceu um mandato de seis anos e não criou quaisquer res- trições à reeleição. Com a redemocratização, a Carta de 1946 estabeleceu o mandato de cinco anos e retorna com a proibição de reeleição (art. 139, I, “a”). O golpe de 1964 e sua institucionalização pela via da Constituição de 1967 retomaram a regra do mandato de quatro anos (art. 77, § 3º) e vedaram a reeleição (art. 146, I, “a”). A Constituição de 1969, por sua vez, estabeleceu um mandato de 5 anos (art. 75, § 3º) e mantém a proibição da reeleição (art. 151, P.U, I). Ainda na vigência da Constituição de 1969, a Emenda Constitucional (EC) no 8, de 1977, aumentou o mandato do Presidente para seis anos.
Portanto, até 1988, quase todas as nossas constituições vedaram a re- eleição – excepcionando-se a de 1937 – e estabeleceram mandatos entre
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quatro e seis anos. A Constituinte de 1987-88 renovará os termos do deba- te. O Presidente Sarney convocou a Assembleia Constituinte, tendo direito a um mandato de seis anos, nos termos da EC no 8. Devido aos seus pro- blemas de legitimidade, entretanto, Sarney espontaneamente abriu mão de um ano, aceitando ter um mandato de cinco anos.
Essa concessão de Sarney foi insuficiente para aplacar seus opositores e os agentes políticos ansiosos para disputar a presidência, ainda sobre os influxos de empolgação da Constituinte. Nessa linha, um movimento ten- tou reduzir ainda mais o mandato, dessa vez, para quatro anos. Insatisfeito, Sarney organizou um grupo político, que entrou para história como o “cen- trão”, que garantiria a manutenção do mandato de 5 anos para o Presiden- te. Além disso, boa parte do perfil da Constituição que se desenhava até ali se modificaria, reduzindo muito dos avanços progressistas que identificam o anteprojeto que se desenvolvia até aquele momento.
Por essas razões, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), em sua redação original, estabeleceu o mandato pre- sidencial em cinco anos e vedou a reeleição (art. 82). Posteriormente, du- rante a tímida revisão constitucional, em 1994, o mandato presidencial foi reduzido para quatro anos. O debate da reeleição só apareceu com força durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso. Não sem grande con- trovérsia e sobre fortes acusações de compra de votos, a EC no 16, de 1997, estabeleceu a possibilidade de reeleição (art. 14, § 5º). Pela primeira vez, uma Constituição democrática autorizava a reeleição presidencial.
Como demonstra essa breve reconstrução histórica, o debate acerca do tempo do mandato e da reeleição presidencial teve grande relevância e sofreu inúmeras mudanças em nosso percurso constitucional. O tema foi divisor de águas na última Constituinte e foi determinante para estabele- cer a identidade da Constituição vigente. Trata-se, portanto, de assunto fundamental, que merece maior atenção e análise. Para cumprir esse ob- jetivo, analisaremos as propostas de emenda constitucional apresentadas na Nova República.
De acordo com os dados coletados, nos 30 anos de Constituição, foram apresentados 44 Propostas de Emenda à Constituição (PECs) que, de algum modo, procuraram modificar o mandato do Presidente
da República (art. 82, CRFB/1988).1 Para entender esse grande número de propostas, nada melhor do que agrupá-las a partir de classificações, levando em conta os seguintes critérios: a) órgão iniciador; b) conteúdo da proposta; c) governo em que a proposta foi apresentada; d) partidos dos autores da proposta.
a) Órgão iniciador
Nesse quesito, nota-se que a Câmara dos Deputados apresentou 20 propostas, ao passo que o Senado Federal tentou modificar a Constituição em 24 oportunidades.
b) Conteúdo da proposta
Em relação ao conteúdo, é possível agrupar as propostas da seguinte forma: no primeiro grupo, o objeto da PEC é acabar com a possibilidade de reeleição; outro grupo de propostas busca alterar o tempo do mandato; o terceiro grupo tem por objeto apenas a mudança da data da posse do Presidente; por fim, o último conjunto reúne todas as propostas que não se enquadram nos três conjuntos anteriores.
1 Foram analisadas as seguintes PECs: Na Câmara – PEC 79/91, PEC 54/95, PEC 58/95, PEC 86/95, PEC 390/96, PEC 528/97, PEC 6/99, PEC 46/03, PEC 51/03, PEC 77/03, PEC 362/05, PEC 382/05, PEC 390/05, PEC 403/05, PEC 539/06, PEC 8/07, PEC 9/03, PEC 65/07, PEC 376/09, PEC 4/11. No Senado – PEC 43/98, PEC 3/99, PEC 30/99, PEC 45/99, PEC 58/99, PEC 41/03, PEC 52/03, PEC 82/03, PEC 7/04, PEC 14/05, PEC 56/05, PEC 51/06, PEC 31/07, PEC 33/07, PEC 1/11, PEC 37/11, PEC 35/14, PEC 30/15, PEC 32/15, PEC 37/15, PEC 47/15, PEC 49/15, PEC 56/15, PEC 9/16.
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É necessário aqui, contudo, fazer um esclarecimento. Algumas das propostas se enquadram, simultaneamente, em dois ou três dos grupos acima indicados – o exemplo mais comum é de propostas que aumentam o tempo de mandato e, por isso, eliminam a possibilidade de reeleição. Nes- ses casos, a mesma proposta será indicada nos diversos grupos diferentes. Por esta razão, invariavelmente o número será maior do que 44, que é o número total de PECs analisadas.
No que diz respeito especificamente ao tempo de mandato, as 18 pro- postas trazem três alternativas. A primeira é a redução do mandato para três anos, enquanto as outras duas aumentam o tempo do mandato para cinco ou seis anos, normalmente eliminando a possibilidade de reeleição como consequência do aumento.
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c) Governo em que a proposta foi apresentada
A análise quantitativa compreende sete governos diferentes: i) Sarney (1988-1990); ii) Collor (1990-1992); iii) Itamar (1992-1995); iv) Cardoso (1995- 2003); v) Lula (2003-2011); vi) Dilma (2011-2016); vii) Temer (2016-2018).
d) Partidos dos autores da proposta
Como se sabe, a Constituição exige que a PEC seja subscrita por, pelo menos, um terço dos membros da Câmara ou do Senado, o que faz com que, ao menos formalmente, seja improvável que uma proposta seja apre- sentada apenas por um partido, diante da fragmentação partidária existen- te em ambas as casas do Congresso Nacional. Contudo, as propostas nor- malmente são redigidas por um único parlamentar, que depois se esforça para colher as assinaturas necessárias para a tramitação. Os dados a seguir, portanto, levam em conta o partido do parlamentar que redigiu a proposta.
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Observações gerais
A despeito das várias perplexidades que cercam o tema, a discussão sobre o tempo de mandato presidencial e da possibilidade de reeleição con- tinuam tendo pouca relevância na análise constitucional. A impressão que se tem é que se trata de questão técnica e pouco dotada de relevância histórica ou política. Afinal, soa arbitrário escolher entre um mandato de quatro anos, com reeleição, ou um mandato de seis anos, sem reeleição. Estaríamos diante de uma escolha contingencial, sujeita aos sabores do momento.
Essa postura é equivocada. Se o presidente está no centro do de- bate constitucional, é importantíssimo saber por quanto tempo uma pessoa pode ocupar constitucionalmente esse cargo – e isso envolve, necessariamente, o tempo do mandato e a possibilidade de reeleição. Essa pequena questão orientará os agentes, os partidos e a própria sociedade civil em suas disputas políticas. Na história constitucional brasileira, como vimos, essas duas questões oscilaram e foram um bom termômetro da realidade constitucional.
Coincidência ou não, os mandatos de seis anos de duração foram ado- tados em períodos marcadamente não democráticos de nossa história.
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Apesar disso, cinco PECs tentam retornar a esse modelo, sem qualquer con- sideração sobre como o mandato de seis anos funcionou naqueles períodos.
Propostas das mais diversas são formuladas, como aumento do man- dato, fim da reeleição, coincidência do mandato para os cargos políticos eletivos, mas a discussão não avança para além de um debate contingente sobre o que “não funciona” e precisa ser mudado, como se o tempo de man- dato fosse a panaceia de boa parte dos males de nosso presidencialismo.