O DEBATE E AS ENTREVISTAS

Como anteriormente referido, a proposta para a realização do debate restrito ou das entrevistas a intervenientes no setor, surge na sequência da não obtenção de resultados válidos do inquérito.

Para que a abordagem ao tema fosse conseguida de uma forma aberta, sem restrições, nem condicionalismos, por razões de “sigilo profissional”, foi elaborado um conjunto de questões que foram apresentadas quer no debate, quer nas entrevistas. As entrevistas foram realizadas junto dos intervenientes que por razões diversas não puderam estar presentes no debate.

O perfil dos intervenientes, num total de 15, pode-se caracterizar profissionalmente por vínculo a empresas do setor público (20%), a empresas do setor privado (60%) e a instituições académicas (20%). Saliente-se que todos tinham mais de 10 anos de experiência profissional e cargos de gestão ao nível de direção ou administração. No exercício dos seus cargos, e associados a Projetos de PPP, 26,7% têm menos de 5 anos, 33,3% têm entre 5 a 10 anos e 20% têm mais de 10 anos.

Relativamente aos setores de atividade, pode-se afirmar que estiveram representados os setores da construção, da banca, das infraestruturas da saúde e rodoviárias, bem como da área da investigação do ensino superior.

A ideia da apresentação das questões foi para contornar o aspeto direto que o questionário impunha, procurando desse modo obter alguns dados de resposta para o preenchimento da matriz de risco em elaboração.

As respostas foram mais consistentes no caso das entrevistas e mais genéricas, talvez pelo carater mais aberto, no debate (apesar de restrito a intervenientes nas PPP). Procurou-se que a sua transcrição não alterasse o sentido que os emissores tentaram transmitir.

As questões foram apresentadas em grupos temáticos, de acordo com o quadro seguinte (Quadro 14).

Quadro 14 - Questões formuladas no debate restrito e nas entrevistas 1. ESTRATÉGIAS POLÍTICAS:

1.1 Qual seria a perspetiva do Estado para a obtenção de meios para suportar os encargos que as PPP que lançou iriam obrigar?

1.2 Aposta excessiva de PPP em face ao nosso PIB?

1.3 Dimensão do nível das funções sociais ou de serviço público não deveria ter sido reequacionado antes? 2. QUESTÕES ECONÓMICO-FINANCEIRAS / PLANO DE NEGÓCIOS:

2.1 O investimento nas PPP não condicionou a capacidade do Estado em investir em construção, esgotando os meios?

2.2 Porque se manteve o princípio de comparador do setor público (CSP) com pouca relevância?

3. FORMAÇÃO CONTRATUAL:

3.1 Quais os aspetos contratuais que deveriam ser alterados em contratos a realizarem hoje?

3.2 As alterações de contexto devido a situações de força maior (caso da intervenção externa atual) podiam ser incluídas?

3.3 A legislação baliza suficientemente os requisitos pré-contrato e de formação do mesmo? 3.4 A matriz de risco foi sempre parte integrante dos contratos?

4. PROJETO / EXECUÇÃO DO CONTRATO:

4.1 Existiram insuficiências dos programas-base que se refletiram em alterações ao projeto e correspondentes sobrecustos?

4.2 Ao parceiro privado foram dados meios suficientes para a implementação do projeto (terrenos, expropriações, licenças)?

5. OPERAÇÃO / EXPLORAÇÃO

5.1 Existe uma definição rigorosa dos parâmetros de avaliação do nível de serviço e seu processo de determinação?

5.2 Existe capacidade de introduzir alterações ao processo de realização do contrato desde que atingidos os objetivos macro?

Nos quadros seguintes (Quadros 15 a 19) serão resumidamente apresentados os pontos essenciais das respostas obtidas nas questões formuladas aos intervenientes no debate e entrevistas.

Quadro 15 - Respostas ao grupo de questões de estratégias políticas 1. ESTRATÉGIAS POLÍTICAS

1.1 Qual seria a perspetiva do Estado para a obtenção de meios para suportar os encargos a que as PPP que lançou iriam obrigar?

O Estado objetivamente busca o resultado, a infraestrutura para o serviço público, muitas vezes procurando o protagonismo político, daí os investimentos surgirem em vagas, por ciclos eleitorais / governativos.

O Estado não se acautelou com a “imposição” de uma Entidade Reguladora. Os resultados globais das PPP deveriam ser auditados.

No caso das PPP rodoviárias registam-se claramente dois ciclos principais de lançamento: o primeiro durante o mandato do XIII Governo (com a implementação das duas concessões Oeste e Norte com portagem, mais as seis SCUT) e o segundo ciclo, no XVII Governo em que foram lançadas as designadas Subconcessões da EP,SA.

No primeiro ciclo a obtenção de meios seria a partir da chamada discriminação positiva, cuja melhoria das acessibilidades ao interior com potencial de desenvolvimento se traduziria na instalação ou transferência de meios de produção, os quais iriam gerar maiores volumes de coletas fiscais.

No segundo ciclo, a curto prazo não havia encargos, e do ponto de vista de política dos ciclos de governação, quando houvesse lugar a pagamentos, os governantes que as lançaram já não estariam no Governo. Deste modo, parece evidente que neste ciclo não houve qualquer perspetiva para a obtenção dos meios referidos.

1.2 Aposta excessiva de PPP em face ao nosso PIB?

O investimento nas PPP não foram tão pesados face ao PIB – nos últimos anos ocorreu uma diminuição do PIB e um aumento do valor dos Projetos, o que torna o rácio ligeiramente maior.

No entanto, muitas vezes à data das tomadas de decisão, não se perspetivam as crises financeiras que possam ocorrer. Porém, quando a última crise já se desenhava, foi ruinoso e claramente excessivo avançar com os Projetos implementados durante o designado segundo ciclo. Refira-se que alguns contratos não geravam quaisquer receitas, portanto sem referência a valores de rendibilidade.

1.3 Dimensão do nível das funções sociais ou de serviço público não deveria ter sido reequacionado antes? A dimensão das funções sociais ou de serviço público é um problema político e terá de ser sempre equacionado aquando do lançamento dos Projetos.

Todas essas medições, entre outros indicadores socioeconómicos foram determinadas antecipadamente aquando do lançamento das PPP rodoviárias do designado primeiro ciclo. E no ciclo seguinte também houve bastantes estudos, mas os resultados foram ignorados mesmo sendo indicado desde logo a inconveniência de avançar com tais Projetos, nas condições pretendidas.

As decisões sobre os grandes investimentos em Projetos são tomadas em bases políticas, com o aval de muitas entidades com responsabilidade e conhecedoras do mercado.

Para o segundo grupo de questões, integradas em económico-financeiras / plano de negócios, resumem- se as seguintes respostas (Quadro 16).

Quadro 16 - Respostas ao grupo de questões económico-financeiras / plano de negócios 2. QUESTÕES ECONÓMICO-FINANCEIRAS / PLANO DE NEGÓCIOS

2.1 O investimento nas PPP não condicionou a capacidade do Estado em investir no setor da construção, esgotando os meios?

O investimento nas PPP condicionou a capacidade do Estado, mas o mesmo se passaria se as infraestruturas fossem conseguidas pelo modelo da contratação pública tradicional e a transformação do

business case em cash-flow, prejudicariam a operação.

O condicionamento aconteceu pelo volume de investimento ocorrido, a juntar à crise entretanto instalada. Não foram as PPP que esgotaram os meios, mas sim a capacidade de endividamento do Estado. 2.2 Porque se manteve o princípio de comparador do setor público (CSP) com pouca relevância?

A pouca relevância advêm pela dificuldade de estabelecer o custo pelo CSP, pois há pouca informação histórica, o ciclo de vida é longo e é difícil estabelecer os cálculos, mas o fator das externalidades tem de ser bem equacionado e não pode ser aleatoriamente apresentado, só para se conseguir os resultados. O nível de conhecimento das equipas de trabalho do setor público é manifestamente inferior ao do setor privado, provocando desníveis na formatação dos estudos.

Outras vezes, por razões políticas, o CSP ou não era realizado ou quando realizado não era divulgado publicamente, face a resultados “ruinosos” que esses investimentos conduziam.

Quanto às questões contratuais, as respostas encontram-se resumidas no Quadro 17.

Quadro 17 - Respostas ao grupo de questões à formação contratual 3. FORMAÇÃO CONTRATUAL

3.1 Quais os aspetos contratuais que deveriam ser alterados em contratos a realizarem hoje?

Constata-se que os contratos são normalmente bem elaborados, pois há uma grande participação de consultores jurídicos (grupos de advogados de diversos escritórios) nos intervenientes de ambos os setores.

No entanto, há aspetos de repartição do risco que poderiam ser revistos, de modo a atingir uma equidade razoável que torne os esses contratos vantajosos para ambas as partes. Muitas vezes, a falta de equidade ocorre para encobrir a inviabilidade do Projeto, por exemplo, por falta de procura, que deveriam simplesmente anular a decisão de avançar com os Projetos.

Os contratos deveriam prever com clareza os riscos identificados (normalmente são identificados nos estudos estratégicos que não se revêm no Caderno de Encargos).

Se os REF fossem “liquidados na hora”, evitava que o Estado impusesse tantas alterações, pois os custos seriam “sentidos na hora” e não seriam compensados em negociações de alteração dos prazos contratuais; o DL 111 / 2012, já refere que as alterações têm de ser fundamentadas.

O interesse público não está previsto na lei.

Os riscos da procura e políticos não deveriam ser geridos pelo privado, mas pelo público.

3.2 As alterações de contexto devido a situações de força maior (caso da intervenção externa atual) podiam ser incluídas?

Os contratos já incluem algumas situações de force majeur. A “intervenção externa atual” poderá ser interpretada como um risco político / legal. É quase impossível securitizar este risco.

Na análise de alguns Projetos, e durante um certo período, foi equacionado o “regresso ao escudo” como um risco político.

Os riscos que forem securitizados deveriam ser transferidos para o parceiro privado.

Tudo pode, e deve ser incluído, desde que seja vantajoso e aceite pelas partes. Quando se registam esses desequilíbrios (também de força maior) seria melhor fazer as correções mediante anulação do

concurso, e não através de "curativos" sempre mal interpretados pela opinião pública e por alguns concorrentes.

3.3 A legislação baliza suficientemente os requisitos pré-contrato e de formação do mesmo?

O primeiro diploma legislativo sobre as PPP surge numa fase em que já estavam a ser implementadas PPP, mas, mesmo com a publicação de legislação, constata-se sempre uma fragilidade legislativa. Depois há as designadas “interpretações” fundamentadas por pareceres jurídicos, que fazem alterar os limites do balizamento.

3.4 A matriz de risco foi sempre parte integrante dos contratos?

A consideração da matriz de risco, na metodologia de avaliação, foi evoluindo ao longo do tempo e do balanço entre os requisitos técnicos de engenharia, económicos, financeiros, ambientais e políticos, pelo que, não se pode afirmar se o percurso foi evolutivo ou não.

As entidades intervenientes avançam muitas vezes com uma avaliação de risco considerando todos os dados do Projeto. A avaliação adequa-se a cada caso e a matriz de risco é utilizada até à aprovação da ficha técnica.

A matriz de risco é interpretada de diversas formas pelos diversos stakeholders, porque têm objetivos diferentes no Projeto.

As questões relacionadas com o Projeto / execução do contrato estão resumidas no Quadro 18.

Quadro 18 - Respostas ao grupo de questões de projeto / execução do contrato 4. PROJETO / EXECUÇÃO DO CONTRATO:

4.1 Existiram insuficiências dos programas-base que se refletiram em alterações ao projeto e correspondentes sobrecustos?

As insuficiências do programa-base são comuns e normalmente resultam em sobrecustos tal como nos contratos públicos tradicionais.

O concedente / parceiro público normalmente não define ao pormenor o projeto (por exemplo, não basta definir que se pretende uma ligação ferroviária entre duas localidades, há muito mais a definir).

Todos os projetos sofreram alterações do mais variado tipo, com efeitos da maior ou menor dimensão física e/ou financeira. E essas alterações resultam das mais variadas razões:

a) Políticas – por exemplo com a alteração de traçados aprovados em estudos prévios, mas não aceites por Autarcas, em geral do partido do Governo;

b) Ambientais - Resultantes de impactos (só) descobertos já em fase de projeto de execução, com alteração de traçados, de soluções construtivas (por exemplo transformar aterros em pontes), ou de outra índole. Algumas alterações resultaram do facto de alguns trabalhos de construção terem sido iniciados sem todos os requisitos técnico-administrativos assegurados, como por exemplo sem os projetos aprovados.

4.2 Ao parceiro privado foram dados meios suficientes para a implementação do projeto (terrenos, expropriações. licenças)?

Não no arranque do Projeto, porque normalmente o parceiro privado inicia a fase da construção com os meios todos à disposição. Sempre que essa situação ocorreu houve lugar ao REF.

No caso das PPP rodoviárias e relativamente à disponibilidade dos terrenos, quando as expropriações eram a cargo do parceiro público, e eram feitas segundo elementos de plantas parcelares preparados pela concessionária, e esses elementos iam sendo enviados incompletos, houve problemas com a disponibilidade de parcelas, originando muitas vezes várias negociações (processos expropriativos) com o mesmo proprietário. Esse procedimento simplificou-se, a partir do momento em que as expropriações passaram a ser feitas pelas concessionárias que assumiam toda a responsabilidade dos prazos desses processos.

Por último, as respostas as grupo de questões referentes à operação / exploração constam no Quadro 19.

Quadro 19 - Respostas ao grupo de questões de operação / exploração 5. OPERAÇÃO / EXPLORAÇÃO

5.1 Existe uma definição rigorosa dos parâmetros de avaliação do nível de serviço e seu processo de determinação?

Normalmente não existe, pois presume-se que esta definição rigorosa apontava para maiores custos. Se estivesse previsto esse custo, pela via do parceiro público ou de uma entidade reguladora, ficariam diluídos nos custos do Projeto. Quando existem, normalmente não são aplicados, porque nem sempre a entidade reguladora consegue fiscalizar por falta de meios.

Nas PPP rodoviárias o nível de serviço é um conceito de engenharia de tráfego que avalia, ou indica o regime de circulação em função das características geométricas da estrada e do volume e composição do tráfego real ou estimado para o futuro. Os parâmetros de avaliação deste nível de serviço são os preconizados no Higway Capacity Manual editado pelo TRB - Transportation Research Board, USA. Este Manual existe desde a década de 1950, tendo evoluído os conceitos e metodologias de avaliação, evolução essa traduzida em sucessivas edições do Manual.

5.2 Existe capacidade de introduzir alterações ao processo de realização do contrato desde que atingidos os objetivos macro?

Não; as alterações introduzidas durante o processo originariam necessariamente um REF, e se estivesse previsto, o Projeto seria avaliado como um investimento a “curto-prazo”, de acordo com o tempo previsto para a concretização desses resultados. O Banco de Portugal não permitiria de outra forma.

Os contratos são elaborados, firmados e executados à luz da legislação em vigor à data da sua assinatura, sendo portanto em tudo regulados no âmbito desses quadro legal. Atualmente são submetidos a visto do Tribunal de Contas, o que limita ou condiciona totalmente qualquer alteração sem idêntico procedimento prévio.

Nos atuais contratos não existe essa capacidade, mas desde que haja comum acordo, sim. Os sindicatos bancários não permitem essas alterações (muitas vezes o empreiteiro, parceiro, não se importaria de aceitar). As negociações para a “passagem” das SCUT para portagens reais foram difíceis.

4.4. A MATRIZ DE RISCO