3 REGIME JURÍDICO DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS APLICÁVEIS
3.4 ETAPAS DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NOS CONSELHOS
3.4.3 Decisão
A decisão administrativa, analogicamente ao disposto no artigo 458 do Código de Processo Civil - CPC, possui elementos estruturais intrínsecos: relatório, motivação e a parte dispositiva. A aplicação subsidiária do referido diploma legal não é opção doutrinária ou legislativa: decorre dos postulados e garantias constitucionais inerentes ao processo administrativo (FERRAZ; DALLARI, 2012).
Em órgãos colegiais, como cumprir os requisitos intrínsecos do relatório e da motivação em vista da pluralidade de sujeitos? Nesse caso, não vemos outra solução senão adotar o processo judicial como paradigma40, segundo o qual a decisão ou voto deve ser formulado por um relator e submetido à apreciação coletiva. Em caso de discordância entre os legitimados a sessão deve ser suspensa e reiniciada na reunião imediatamente seguinte, em que cada qual deve apresentar seu próprio voto, submetendo-os individualmente à apreciação do órgão colegiado41.
O relatório da decisão consiste na exposição (sucinta, mas precisa) dos elementos
40 Cf. CPC: “Art. 555. No julgamento de apelação ou de agravo, a decisão será tomada, na câmara ou turma, pelo voto de 3 (três) juízes” (Redação dada pela Lei nº 10.352, de 26.12.2001); “Art. 556. Proferidos os votos, o presidente anunciará o resultado do julgamento, designando para redigir o acórdão o relator, ou, se este for vencido, o autor do primeiro voto vencedor”.
41 Nesse sentido, dispõe o Regimento Interno do Conselho Municipal de Saúde de São Paulo prevê que: “Art. 14. As Reuniões do Conselho Municipal de Saúde, observada a legislação vigente, terão as seguintes rotinas para ordenamento de seus trabalhos: [...] II - Ao início da discussão poderá ser pedido vistas, devendo o assunto retornar impreterivelmente, na reunião ordinária seguinte para apreciação e votação, mesmo que este direito seja exercido por mais de 01 Conselheiro. O Conselheiro que pediu vistas será o relator, no caso de mais de um conselheiro pedir vistas, haverá tantos relatores quanto os pedidos de vista. Todo pedido de vista deve corresponder a um parecer técnico, por escrito, previamente apresentado aos Conselheiros. Os pareceres deverão ser colocados em votação um a um, obedecida a ordem de solicitação de vistas”.
presentes nos autos, isto é, a descrição dos elementos que constituem o requerimento, as intervenções dos interessados e demais incidentes do processo. Nesse momento, o relator não deverá proferir seu juízo de valor, este deve ser reservado ao capítulo da fundamentação. Diferentemente do que se possa imaginar, o relatório não é peça decorativa. Ao contrário, exerce forte influência no direcionamento da decisão a ser tomada uma vez que a fundamentação da decisão deverá fazer remissão obrigatória aos elementos processuais constantes do relatório. Em complemento, Sérgio Ferraz e Adilson de Abreu Dallari advertem:
Peça dessa natureza, quando mal ou erradamente elaborada, pré-dirige a parte dispositiva para terrenos fatalmente equivocados. É claro que, a rigor, o que o interessado ataca é a decisão, em senso estrito. Porém, muita vez, para se reverter a decisão infeliz, imperioso será postular, da instância recursal, a própria reformatação dos seus pressupostos históricos e factuais – isto é, o relatório, por si, já configure lesividade, de regra, a instância recursal, se atender à solicitação em tela, operará nas duas dimensões: elaborará, para sua própria consideração, um relatório diferente e proporá a solução que dele pense dever decorrer. Mas isso apenas confirma a premissa anterior: o relatório, em si mesmo, vez por outra poderá sofrer impugnações autônomas de parte dos prejudicados por suas erronias (FERRAZ; DALLARI, 2012, p. 261).
Sendo assim, ainda que a decisão do Conselho seja soberana e irrecorrível, antes que a matéria seja colocada em votação, os conselheiros e interessados poderão suscitar questões prejudiciais ou preliminares a fim de corrigir vícios que possam acarretar a nulidade da decisão proferida42.
A etapa da motivação ou fundamentação da decisão concretiza o princípio da motivação ou fundamentação do procedimento administrativo, segundo o qual os Conselhos se veem obrigados a explicitar as razões fáticas e jurídicas de suas decisões a fim de possibilitar seu efetivo controle político e também jurisdicional nos casos que se mostrem desarrazoados, desproporcionais ou contrários à ordem jurídica (BANDEIRA DE MELLO, 2014).
Salvo previsão legal em contrário, tal como ocorre no processo judicial, a autoridade competente para decidir poderá avaliar as provas produzidas segundo seu livre convencimento, conferindo valor maior a uma prova que outra (GÁRCIA DE ENTERRIA; FERNÁNDEZ, 2014).
42 Nesse sentido, o Regimento Interno do Conselho Gestor do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano – FUNDURB, Resolução nº 002/2011, dispõe que: “Artigo 14 – As questões preliminares ou prejudiciais serão discutidas e votadas antes da matéria principal”.
Como explicitado anteriormente, a motivação também serve para se apurar se a decisão final guarda compatibilidade com as informações colhidas no decorrer da instrução do procedimento, especialmente, aquelas oriundas da participação procedimental. Trata-se de requisito essencial para o controle da legalidade como ainda da legitimidade da decisão colegiada. Assim, uma decisão sem motivação será decisão nula.43 Nesse sentido, vemos que a atividade discricionária do decisor encontra-se limitada, pois não poderá fazer alusão a fatos que não estejam anexados aos autos.
Por fim, o capítulo do dispositivo ou da decisão propriamente dita, deve guardar congruência com a fundamentação, ou seja, deverá traduzir a escolha política já anunciada logicamente na fundamentação entre as alternativas enunciadas objetivamente nos autos (GÁRCIA DE ENTERRIA; FERNÁNDEZ, 2014).
Neste capítulo procuramos abordar o regime jurídico dos procedimentos administrativos aplicáveis aos Conselhos, especialmente, os princípios jurídicos e etapas do procedimento interno de formulação de políticas públicas.
No capítulo seguinte, analisaremos os procedimentos externos de formulação de políticas públicas, isto é, os ciclos ou etapas de formação das políticas públicas, a expressão jurídica dos meios de articulação e coordenação entre os órgãos envolvidos no processo orçamentário, destacando, não apenas a importância de participação dos Conselhos, quanto sua obrigatoriedade. Em seguida, analisaremos cada um dos instrumentos legais de planejamento e orçamento (PDE, PPA, LDO e LOA) e as normas procedimentais de formulação das políticas públicas no município de São Paulo.