4 A PARTICIPAÇÃO DOS CONSELHOS NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
4.5 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO URBANO E ORÇAMENTO
4.5.1 Plano diretor estratégico
O Plano Diretor Estratégico (PDE), regulamentado pelo Estatuto da Cidade – Lei Federal 10.257/01 - é um instrumento basilar para política de desenvolvimento e expansão urbana, previsto nos artigos 182, §1º da Constituição Federal, tendo por finalidade regulamentar o cumprimento da função social da cidade e da propriedade em prol do bem coletivo, segurança e bem-estar dos cidadãos e a proteção do meio ambiente.
Para tanto, define os casos em que o exercício irregular da propriedade acarretará a instituição de Imposto de Propriedade Territorial Urbana (IPTU) com alíquota progressiva no tempo, bem como a obrigação de parcelamento, utilização ou edificação compulsórios ou até a desapropriação do solo não edificado, subutilizado ou não utilizado, com pagamento em títulos públicos.
58 Desde já ressaltamos ao leitor que o rol de instrumentos legais de planejamento da política urbana não se esgota no rol apresentado no presente tópico. Aliás, o próprio Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01) elenca dezenas de outros e ainda assim de forma não exaustiva, conforme se depreende da expressão “entre outros instrumentos” do art. 4º, caput. Deste modo, para os fins do presente trabalho, procuramos nos concentrar nos instrumentos de planejamento que têm reflexo direto na atividade dos Conselhos Municipais de Políticas Públicas. Para fins didáticos, enquadramos o Plano Diretor Estratégico, os Planos Setoriais e o Programa de Metas na etapa de definição da agenda política, uma vez que suas prioridades, diretrizes e metas constituem o substrato sobre o qual as políticas públicas devem ser elaboradas na etapa seguinte. Trata-se apenas de uma generalização didática, pois a elaboração da política pública concreta (projetos e atividades) acarretará igualmente numa seleção de prioridade entre situações problemáticas e que também poderiam ser consideradas na etapa da agenda (v.g. construir habitações de interesse popular na região “y” ou “z”).
Sua edição é ato-condição para a utilização de diversos instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade, tais como: a delimitação das áreas urbanas onde poderão ser aplicadas as medidas coercitivas citadas acima (art. 5º a 6º); o direito de perempção na alienação de imóveis em determinadas áreas (art. 25); a outorga onerosa do direito de construir (art. 28 a 31); operações consorciadas (art. 32 a 34-A); da transferência do direito de construir (art. 35) (CÂMARA, 2002; CARVALHO FILHO, 2010).
Deve ser revisado a cada dez anos por meio de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo municipal, seguindo o disposto no artigo 40, §3º do Estatuto da Cidade.
O Plano Diretor encontra-se no topo das diretrizes, metas, programas e projetos de desenvolvimento urbano e de expansão da cidade. Tendo por escopo um período de longa data, incide na formulação dos demais instrumentos de planejamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e Plano de Metas) tal como dispõe o artigo 39, §9º do Estatuto da Cidade c.c. artigo 69-A da Lei Orgânica Municipal de São Paulo (LOMSP).
O atual Plano Diretor do Município de São Paulo encontra-se previsto na Lei Municipal 16.050, de 31 de julho de 2014, o qual compõe e orienta a política urbana municipal, constituída pela Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, Planos Regionais das Subprefeituras, Planos de Bairros, planos setoriais de políticas urbano-ambientais e demais normas correlatas.
O processo de elaboração do PDE deve contar com ampla publicidade e participação popular por meio de audiências públicas e do acesso de qualquer interessado aos documentos e informações nele produzidos, tanto na fase administrativa de elaboração no Poder Executivo quando na fase de discussão e aprovação no Poder Legislativo conforme preveem os artigos 40, §4º, I, do Estatuto da Cidade e artigo 41, I, da LOMSP.
No caso do Município de São Paulo, o Decreto Municipal 56.26859, de 22 de julho de 2015 conferiu ao Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU), instituído pela Lei Municipal 16.050, de 31 de julho de 201460, as seguintes atribuições: a) debater e apresentar sugestões às propostas de alteração do Plano Diretor Estratégico; b) debater e elaborar
59 Decreto Municipal 56.268, de 22 de julho de 2015. Diário Oficial da Cidade de São Paulo. Poder Executivo. 23 jul. 15, p. 03-05.
60 Cabe mencionar que o CMPU é composto de representantes dos seguintes Conselhos de Políticas Públicas: a) 1 (um) representante escolhido dentre os membros do Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – CADES; b) 1 (um) representante eleito dentre os membros do Conselho Municipal de Planejamento e Orçamento Participativos – CPOP; c) 1 (um) representante eleito dentre os membros do Conselho Municipal de Trânsito e Transporte – CMTT; e) 1 (um) representante eleito dentre os membros do Conselho Municipal de Habitação – CMH.
propostas de projetos de lei de interesse urbanístico e regulamentações decorrentes do Plano Diretor Estratégico; c) encaminhar ao Executivo ao final de cada gestão, para subsidiar a elaboração do Programa de Metas do próximo Governo, memorial sugerindo prioridades no tocante à implantação do Plano Diretor Estratégico; d) encaminhar propostas aos órgãos municipais e conselhos gestores dos fundos públicos municipais com o objetivo de estimular a implementação das ações prioritárias contidas no Plano Diretor Estratégico, por meio da integração territorial dos investimentos setoriais.
As Subprefeituras, em conjunto com o Conselho Participativo Municipal, instituído pela Lei Municipal 15.764/13 e regulamentado pelo Decreto Municipal 54.156/1361, devem realizar a cada ano uma reunião de avaliação e acompanhamento da implantação do Plano Diretor, do respectivo Plano Regional e dos demais instrumentos urbanísticos. Deverá então apresentar um relatório de avaliação, publicado no Diário Oficial da Cidade e no portal eletrônico da Prefeitura em até 15 (quinze) dias úteis, e subsidiará as deliberações do Conselho Municipal de Política Urbana acerca das ações prioritárias para implantação do Plano Diretor.
Como se vê, o atual Plano Diretor Estratégico de São Paulo prevê um Sistema Municipal de Planejamento Urbano, formado para rever anualmente as diretrizes, metas, programas e projetos de desenvolvimento urbano e de expansão da cidade, contando com intensa participação popular, o qual pode ser esquematizado da seguinte forma:
61Decreto Municipal 54.156/13, “Art. 2º Cada Subprefeitura deverá instalar o respectivo Conselho Participativo Municipal para atuação nos limites de seu território administrativo. § 1º O Conselho Participativo Municipal tem caráter eminentemente público e é organismo autônomo da sociedade civil, reconhecido pelo Poder Público Municipal como instância de representação da população de cada região da Cidade para exercer o direito dos cidadãos ao controle social, por meio da fiscalização de ações e gastos públicos, bem como da apresentação de demandas, necessidades e prioridades na área de sua abrangência. § 2º O Conselho Participativo Municipal buscará articular-se com os demais conselhos municipais, conselhos gestores e fóruns criados pela legislação vigente, não os substituindo sob nenhuma hipótese. 3º O Conselho Participativo Municipal tem caráter transitório e subsistirá até que o Conselho de Representantes de que tratam os artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município possa validamente existir e estar em funcionamento”. SÃO PAULO (cidade). Diário Oficial da Cidade de São Paulo. Poder Executivo, 02 ago. 13, p. 01. 2013f.
Esquema 1 – Instâncias de participação popular.
Fonte: Plano Diretor Estratégico Ilustrado (São Paulo, 2014).
Tal como ressaltado na LOMSP, art. 8º e 9º, a legislação municipal de São Paulo deverá dispor sobre o modo de participação dos Conselhos no processo de formulação e revisão do PDE em coordenação com o Poder Executivo e o Poder Legislativo, sobretudo, no que diz respeito aos prazos e competências legais de cada órgão.
Já no âmbito interno de cada Conselho, a lei instituidora e o respectivo Regimento Interno devem prever procedimentos específicos para a elaboração ou alteração do PDE, observados os aspectos materiais e formais do instituto, bem como o cumprimento dos prazos e condições previstos na legislação e decretos municipais.