Decreto-Lei n.º 166/

Muito embora o Decreto-Lei n.º 180/2006 tenha procedido a uma alteração preliminar do regime jurídico da REN, que, conforme explicitado, se centrou fundamentalmente na identificação de usos e ações considerados compatíveis com as funções da REN, foi decidido pelo XVII Governo Constitucional empreender uma revisão de fundo deste mesmo regime com base nos seguintes pressupostos:

1.reforço da importância estratégica da REN;

2.manutenção da natureza jurídica da REN enquanto restrição de utilidade pública (embora este tenha sido o primeiro diploma da REN a falar expressamente no conceito de restrição de utilidade pública…);

3.articulação explícita com outros instrumentos de política de ambiente e de ordenamento do território;

4.simplificação, racionalização e transparência de procedimentos de delimitação e gestão;

5.identificação de usos e ações compatíveis com cada uma das categorias de áreas integradas em REN, ultrapassando uma visão estritamente proibicionista sem fundamento técnico ou científico.

Em suma, o legislador pretendeu, através da revisão profunda do regime da REN, tornar mais compreensíveis para a sociedade os grandes benefícios de uma boa delimitação e gestão da REN. Vejamos como:

(1.º Pressuposto)

No que toca à importância estratégica da REN, entendeu o legislador, como resulta do artigo 2.º, que, tratando-se de uma estrutura biofísica que integra o conjunto de áreas merecedoras de proteção especial pelo valor e sensibilidade ecológica ou pela exposição e suscetibilidade perante riscos naturais, a REN potencia a ocupação e o uso sustentáveis do território, tendo como principais objetivos os seguintes:

- proteger os recursos naturais água e solo, bem como salvaguardar sistemas e processos biofísicos associados ao litoral e ao ciclo hidrológico terrestre;

- prevenir e reduzir os efeitos da degradação da recarga de aquíferos, dos riscos de inundação marítima, de cheias, de erosão hídrica do solo e de movimentos de massa em vertentes;

- contribuir para a conectividade e a coerência ecológica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza;

- permitir a concretização, a nível nacional, das prioridades da Agenda Territorial da União Europeia em matéria de ecologia e gestão transeuropeia de riscos naturais.

Nesta conformidade, também a integração de áreas em REN (artigo 4.º) foi realizada em função dos objetivos traçados para a mesma, passando estas a dividir-se em três grandes grupos:

1.áreas de proteção do litoral, incluindo faixa marítima de proteção costeira; praias; restingas e ilhas-barreira; tômbolos; sapais; ilhéus e rochedos emersos no mar; dunas costeiras e dunas fósseis; arribas e respetivas faixas de proteção; faixa terrestre de proteção costeira; águas de transição e respetivos leitos; faixas de proteção das águas de transição.

2.áreas relevantes para a sustentabilidade do ciclo hidrológico terrestre, incluindo cursos de água e respetivos leitos e margens; lagoas e lagos e respetivos leitos, margens e faixas de proteção; albufeiras que contribuam para a conectividade e coerência ecológica da REN, bem como os respetivos leitos, margens e faixas de proteção; áreas estratégicas de proteção e recarga de aquíferos, entre outros.

3.áreas de prevenção de riscos naturais, incluindo zonas adjacentes; zonas ameaçadas pelo mar não classificadas como zonas adjacentes nos termos da Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos (Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro); zonas ameaçadas pelas cheias não classificadas como zonas adjacentes nos termos da Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos; áreas de elevado risco de erosão hídrica do solo e áreas de instabilidade de vertentes.

Cumpre destacar que, deste elenco, melhor ilustrado no Anexo 16, constam novas áreas que não estavam abrangidas pelo regime anterior, a saber: margens dos cursos de água; zonas adjacentes e zonas ameaçadas pelo mar não classificadas como zonas adjacentes nos termos da Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos.

(2.º Pressuposto)

Por outro lado, e ainda que tal já resultasse implícito dos diplomas anteriores, a REN é também pela primeira vez classificada pelo legislador, tal como ocorreu para a

RAN, como restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo (…) – artigo 2.º n.º 2.

A este propósito, cumpre invocar Marcello Caetano20 com vista à melhor compreensão do conceito de restrição de utilidade pública por oposição à noção de ―servidões administrativas‖, que são estabelecidas em proveito da utilidade pública de certos bens (ex: as servidões de passagem), enquanto que as ―restrições de utilidade pública‖ “ (…) visam a realização de interesses públicos abstratos, da utilidade pública ideal não corporizada na função de uma coisa. Assim, enquanto as primeiras constituem um encargo imposto sobre certos prédios em proveito da utilidade pública de uma coisa, as segundas são entendidas como limitações ao direito de propriedade que visam a realização de interesses públicos abstratos, sem que haja, portanto, qualquer relação com outros bens.” No caso, o interesse público abstrato é a proteção dos recursos naturais água e solo.

Esta questão relaciona-se com outra que tem que ver com o reconhecimento de um conflito permanente entre propriedade privada e a tutela do ambiente, que desenvolveremos mais à frente a propósito da definição, pelo legislador, de um regime económico-financeiro para a REN, designadamente através da admissibilidade de mecanismos de perequação.

(3.º Pressuposto)

No que respeita à articulação com outros regimes jurídicos, merece especial destaque a compatibilização e complementaridade do regime da REN com a Lei da Água (aprovada pela Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, e com a respetiva legislação complementar e regulamentar), destacando-se, a este propósito, a exclusão das infraestruturas hidráulicas do elenco dos usos e ações interditos, subordinando-se as mesmas ao disposto na Lei da Água. Por outro lado, previu-se também a possibilidade de articulação da REN com a diretiva aves e com a diretiva habitats, transpostas para o regime jurídico português através do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de fevereiro, sempre que o regime da REN contribua para a manutenção do estado de conservação favorável de habitats naturais e de espécies de fauna e flora inscritos nesses diplomas.

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Para além disso, estipulou-se a obrigatoriedade de promoção, pela CCDR, de uma conferência de serviços com as entidades respetivamente competentes quando as ações em causa contendam com a utilização de recursos hídricos, com áreas classificadas ou com áreas integradas na REN – artigo 24.º.

(4.º Pressuposto)

Outro dos aspetos objeto de uma profunda revisão foi a definição de critérios para a delimitação das áreas integradas na REN, suas funções e identificação dos usos e ações admitidos, com vista à racionalização e transparência deste procedimento. Neste sentido, determinou-se que a delimitação seria feita em dois níveis:

- um nível estratégico, caracterizado pelas orientações de âmbito nacional e regional, a definir, respetivamente, pela Comissão Nacional da REN e pelas CCDR, em colaboração com as Administrações das Regiões Hidrográficas (ARH) e pelos municípios abrangidos pela região, que designam um representante. Estas orientações traduzem-se nas diretrizes e critérios a adotar, a nível municipal, para a delimitação das áreas de REN e são acompanhadas por um esquema nacional de referência (Anexo 15), que inclui a identificação gráfica dos principais componentes de proteção dos sistemas e processos biofísicos, os valores a salvaguardar e os riscos a prevenir. São definidas em coerência com o Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT), com as estruturas regionais de proteção e valorização ambiental (previstas nos PROT), com o Plano Nacional da Água, Planos de Gestão de Bacia Hidrográfica e outros planos sectoriais relevantes e obedecem aos critérios de delimitação estipulados no anexo I deste Decreto-Lei (Anexo 7), no qual são igualmente definidas as funções desempenhadas em cada uma das áreas;

- um nível operativo, relativo à elaboração – obrigatória - de propostas de cartas de delimitação das áreas de REN, tendo por base aquelas orientações estratégicas, com a indicação dos valores e riscos que justificam a sua integração, a executar pelas câmaras municipais, com base nas informações técnicas facultadas para o efeito pela CCDR e ARH competentes, admitindo-se inclusive a possibilidade de se estabelecerem parcerias com as CCDR – competências paralelas às assumidas pelas DRAP no âmbito da RAN -, cabendo à Comissão Nacional da REN dirimir os eventuais diferendos daí resultantes. Efetivamente, um dos objetivos deste diploma legal traduziu-se na procura de um envolvimento mais responsável por parte dos municípios. Das cartas de delimitação da REN e das respetivas memórias descritivas deve constar naturalmente a delimitação das áreas incluídas na REN, com menção das diferentes tipologias previstas no artigo 4.º,

bem como as áreas a excluir da REN, devido à existência de edificações legalmente licenciadas ou autorizadas, e das destinadas à satisfação das carências existentes em termos de habitação, atividades económicas, equipamentos e infraestruturas, as quais têm de ser fundamentadas, devendo indicar o fim a que se destinam (artigo 9.º n.º s 2 e 3). De sublinhar que as áreas de REN, nos termos do n.º 4 do artigo 9.º, são identificadas nas plantas de condicionantes dos planos especiais e municipais de ordenamento do território, constituindo parte integrante das estruturas ecológicas municipais.

Ainda no que respeita à questão da delimitação, previu o legislador que, no prazo de 22 dias contados da apresentação da proposta de delimitação da REN pela Câmara Municipal, a CCDR deve promover uma conferência de serviços com todas as entidades administrativas relevantes para os interesses a ponderar, a qual substitui a elaboração de pareceres por cada uma dessas entidades. Por outro lado, foi também atribuída às CCDR a responsabilidade pela verificação da compatibilidade da delimitação proposta pelos municípios e as orientações estratégicas de âmbito nacional e regional.

Estipulou-se ainda reintegrar na REN áreas que tinham sido excluídas mas em que não se concretizaram, em tempo razoável, os fins que fundamentaram a sua exclusão, à semelhança do que a este propósito havia já sido referido relativamente à RAN.

Para além do exposto, foram definidas regras próprias, previstas nos artigos 14.º e 15.º, para os casos em que haja simultaneidade da delimitação da REN com a formação, respetivamente, de planos especiais ou municipais de ordenamento do território, com vista a garantir a coerência e o rigor do procedimento, sendo que em ambos os casos a delimitação da REN elaborada nestas circunstâncias determina a revogação e a consequente atualização da carta municipal da REN.

Finalmente, foi feita a ressalva, no artigo 16.º, de que, no sentido de garantir a integridade e a coerência sistémica da REN, quaisquer alterações da delimitação da REN, por integração ou exclusão de áreas, tem um caráter excecional e deve obedecer, com as devidas adaptações, ao procedimento previsto para a sua elaboração, acompanhamento e aprovação, salvo em situações excecionais de relevante interesse geral, em que a delimitação da REN pode ser alterada por resolução do Conselho de Ministros, ouvida a Câmara Municipal do município abrangido (artigo 17.º).

Ainda no âmbito do pressuposto relativo à simplificação, racionalização e transparência de procedimentos de delimitação e gestão, um dos exemplos que o caracteriza está na consagração - patente também no regime da RAN - do direito à informação e à participação (artigo 6.º), que determina a disponibilização aos interessados de todos os elementos relevantes na elaboração das orientações estratégicas e da delimitação da REN a nível municipal, assim como possibilita a formulação de observações, sugestões e pedidos de esclarecimento. Também a este propósito, o artigo 13.º n.º2 prevê a disponibilização na Internet, através do Sistema Nacional de Informação Territorial, das cartas da REN e da respetiva memória descritiva.

(5.º Pressuposto)

Este último pressuposto, traduzido na identificação de usos e ações compatíveis com cada uma das categorias de áreas integradas na REN, está diretamente relacionado com o regime da REN propriamente dito.

Assim, e à semelhança do que se verificava nos diplomas anteriores, o legislador começou por identificar os usos e ações interditos, que no fundo são idênticos às proibições anteriores, com a exceção de que se passaram a incluir na mesma alínea as obras de urbanização, construção e ampliação; e as escavações e aterros. Por último, a proibição de destruição do coberto vegetal mereceu aqui a designação de destruição do revestimento vegetal, fazendo-se menção expressa de que esta proibição não abrangia as ações necessárias ao normal e regular desenvolvimento das operações culturais de aproveitamento agrícola do solo e das operações correntes de condução e exploração dos espaços florestais, na linha das críticas que haviam sido feitas por alguns autores sobre este aspeto.

No que respeita, todavia, à proibição das operações de loteamento, foi introduzido o artigo 26.º, de acordo com o qual as áreas integradas na REN podem ser incluídas em operações de loteamento desde que não haja fracionamento, nem incompatibilidade de usos e ações. Por outro lado, estipulou-se também que as áreas da REN podem ser cedidas para espaços verdes públicos e de utilização coletiva, não havendo aqui lugar ao cálculo da edificabilidade.

Enumeradas as ações interditas, o diploma procede de imediato à descrição das exceções àquelas proibições, sendo que a primeira delas tem que ver com os usos e ações compatíveis com os objetivos de proteção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas em REN. Neste sentido, considera o legislador que para se estar em presença de uma ação compatível é necessário o

cumprimento de dois requisitos fundamentais: o primeiro, exige que as funções das respetivas áreas, tal como definidas no anexo I, não sejam postas em causa e, o segundo implica que a mencionada ação conste do anexo II (Anexo 8) como estando isenta de qualquer procedimento ou como estando sujeita à realização de mera comunicação prévia ou à obtenção de autorização. Foi determinado ainda que as condições a observar para a viabilização destas exceções seriam aprovadas por portaria, a qual acabaria por vir a ser publicada em 28 de novembro (Portaria n.º 1356/2008, de 28 de novembro).

Do exposto, resulta desde logo o claro aproveitamento da revisão introduzida pelo anterior Decreto-Lei n.º 180/2006, já que também aqui o quadro das exceções aos usos interditos está dependente de figuras jurídicas como a comunicação prévia e a autorização. A este propósito, cumpre ressalvar um aspeto que embora passe despercebido, deve ser destacado e que tem que ver com o facto de o Decreto-Lei n.º 180/2006 ter introduzido um conjunto de ações insuscetíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico das áreas integradas na REN e deste novo diploma utilizar para o mesmo efeito a expressão ―ações compatíveis‖. Somos de opinião que o recurso a esta última expressão não foi gratuito e encontrará justificação na questão que a este respeito se levantou aquando da análise do DL n.º 180/2006. Com efeito, em termos rigorosos existe uma diferença bastante significativa em afirmar que uma ação é ―insuscetível de prejudicar algo‖ ou, pelo contrário, assumir que tal ação é ―compatível com algo‖,na medida em que a primeira afirmação é muito mais radical do que a segunda, esgotando- se em si mesma. Na verdade, a ―compatibilidade‖ pode pressupor a verificação de um conjunto de requisitos (como os previstos no anexo V do DL 180/2006) que a justifiquem, o que não ocorre com a ideia de insusceptibilidade, que, por isso, deixa muito menos margem de manobra. Neste sentido, parece-nos oportuna a mudança de terminologia verificada.

No que respeita aos procedimentos relativos à comunicação prévia e à autorização, muito embora os mesmos tenham seguido de perto as estipulações já constantes do Decreto-Lei n.º 180/2006, a verdade é que foram introduzidas algumas alterações significativas, nomeadamente no que concerne aos prazos. Quanto à comunicação prévia, ao contrário dos 30 dias definidos no diploma anterior, previu agora o legislador que volvidos apenas 25 dias da apresentação, por escrito, da comunicação à CCDR pelo interessado ou pela entidade administrativa competente para apreciar a decisão em causa, as obras podem iniciar-se, sendo que se se tratar de ações de defesa da floresta contra incêndios, esse prazo é reduzido para 10 dias.

Relativamente à autorização, o pedido a apresentar na CCDR, pelo interessado ou pela câmara municipal, considera-se tacitamente deferido no prazo de 25 dias (e não já de 45 dias!) se não houver decisão final. Tal como acontecia no âmbito do diploma legal anterior, a CCDR manteve a faculdade de requerer elementos adicionais para proferir a sua decisão, podendo igualmente definir condicionamentos de ordem paisagística e ambiental à realização das obras, tendo em vista os valores que presidem à constituição da REN.

Para além disto, manteve-se também aqui o conceito de ónus de inalienabilidade relativamente à construção de habitações para agricultores, com um único aspeto inovador, introduzido no n.º 8 do artigo 23.º,―O ónus de inalienabilidade não se aplica quando a transmissão de quaisquer direitos reais sobre os prédios que constituem a exploração agrícola e sobre a edificação ocorrer entre agricultores, desde que se mantenha a afetação da edificação ao uso exclusivo de habitação para residência própria e habitual do adquirente como responsável pela exploração agrícola.‖

Definiu-se ainda, no artigo 21.º, a possibilidade de se realizarem ações de relevante interesse público nas áreas da REN, desde que as mesmas não se possam realizar adequadamente em qualquer outro lugar e que sejam reconhecidas por despacho conjunto do membro do Governo responsável pelas áreas do ambiente e do ordenamento do território e do membro do Governo competente em razão da matéria. Ainda assim, ressalvou-se a possibilidade de serem definidos condicionamentos e medidas de minimização de afetação da execução dessas mesmas ações.

Na continuação do que já havia sido implementado pelo Decreto-Lei n.º 93/90, também aqui foi frisada a nulidade de todos os atos administrativos que contrariem o regime da REN, sendo que a entidade administrativa responsável pelos mesmos responde civilmente pelos prejuízos causados, podendo inclusive haver lugar à responsabilidade solidária caso o ato revogado tenha resultado de parecer vinculativo (a entidade que o emitiu é igualmente responsabilizada) – artigo 27.º.

Relativamente ao regime sancionatório, verificou-se uma compatibilização com o disposto na lei quadro das contraordenações ambientais, aprovada pela Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, pelo que as contraordenações se subdividiram em leves, graves e muito graves. Esta alteração em termos práticos acabou por se revelar bastante significativa, se considerarmos que os montantes das coimas tal como definidos no DL n.º 180/2006 oscilavam, em caso de dolo, entre os 250 €, de montante mínimo e os 3740 € de montante máximo para as pessoas singulares, elevando-se para 30.000 €, caso se

tratasse de pessoas coletivas. Ora, como se vê no quadro se segue, as mudanças neste ponto não podiam ser mais drásticas…

Contraordenações / Agente

Pessoas Singulares (em caso de dolo)

Pessoas Coletivas (em caso de dolo) Leve 1.500 € - 5.000 € 16.000 € - 22.500 € Grave 17.500 € - 22.500 € 42.000 € - 48.000 € Muito Grave 32.000 € - 37.500 € 500.000 € - 2.500.000 €

Atendendo a que esta alteração foi motivada pela compatibilização com a lei quadro das contraordenações ambientais, não nos cabe censurar, neste ponto, o legislador da REN. Ainda assim, cumpre refletir na disparidade dos montantes das coimas que se acabou de demonstrar, a qual nos parece despropositada se considerarmos os rendimentos médios da população portuguesa, quer ao nível das pessoas singulares, quer ao nível do quadro médio das empresas portuguesas. Sendo certo que se impunha uma atualização das coimas para montantes que garantissem a importância dos bens a proteger, a verdade é que uma tão profunda mudança de paradigma não terá certamente colhido os melhores resultados…

Por último, este decreto-lei introduziu uma novidade da máxima importância, de cariz económico-financeiro (artigos 32.º a 35.º), que, na sequência das sugestões dadas por autores como Sidónio Pardal21, veio permitir discriminar pela positiva as áreas de REN, quer pela via do financiamento público de ações, públicas ou privadas, que contribuam para a gestão sustentável das áreas da REN, através do Fundo de Intervenção Ambiental e do Fundo de Proteção dos Recursos Hídricos, quer no âmbito do Fundo Geral Municipal previsto na Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro), quando esteja em causa a inclusão de áreas municipais na REN. Na mesma linha, o legislador estipulou que, na elaboração dos PMOT, as áreas integradas na REN fossem consideradas para efeitos de estabelecimento de mecanismos de perequação compensatória dos benefícios e encargos entre proprietários, com vista a garantir o princípio da igualdade perante os encargos públicos. Assim, e na medida em que áreas

21_{“Em todo o caso, deverá assistir aos proprietários dos terrenos em causa o direito de serem}