Definição da tarifa pelo princípio do custo do serviço

O regime de concessão, de características mais amplas do que a simples autorização, confere aos concessionários direitos e deveres próprios do Poder Público e que a ele são delegados pelo ato de concessão. Esse ato caracteriza o concessionário, define o objeto da concessão, fixa o prazo de vigência da mesma e indica a entidade político-administrativa (União, Estado e Município), à qual deverá reverter a propriedade do concessionário, findo o prazo de vigência da concessão.

Do ponto de vista econômico, pelo ato da concessão a União estabelece um monopólio técnico de entrada fechada, outorgando ao concessionário, por ato do Poder Público, competência para que sejam observadas as condições mínimas de

eficiência na prestação do serviço, tais como: i) manutenção das condições técnico- operacionais que garantam a excelência do serviço em quantidade e qualidade; ii) utilização mais racional e econômica das instalações; e iii) fazer com que a expansão do serviço acompanhe a evolução da demanda do mercado.

Dadas essas características, a indústria de energia elétrica defronta-se com um investimento elevado e uma remuneração relativamente modesta, tornando-se, evidentemente, pouco atrativa para capitais especulativos, considerando, ainda, o elevado custo de produção. Por isso, o equilíbrio econômico-financeiro das empresas que atuam no setor de energia elétrica tem sido a constante preocupação dos legisladores, em razão de a legislação ser muito clara quanto ao que se obriga o concessionário.

O sistema de tarifação pelo custo, até então conhecido como regulação da taxa interna de retorno, é o regime tradicionalmente utilizado para a regulação tarifária dos setores de monopólio natural, em que os preços estipulados devem remunerar os custos totais e garantir uma margem que proporcione a taxa interna de retorno suficiente para a remuneração do investimento. A aplicação desse critério exige o conhecimento adequado dos elementos que compõem o custo do serviço, através dos quais deve ser calculada a estrutura tarifária proposta para um período específico, cuja aplicação deverá fornecer a receita para a cobertura financeira desses elementos.

Para Viscusi, Vernon & Harrington Jr apud Pires & Piccinini (1998:9-12):

O princípio da tarifação pelo custo do serviço generalizou-se a partir da experiência dos Estados Unidos iniciada no final do século passado, com a regulação de monopólios privados de serviço público. Nos demais países não existiam tradição de regulação explícita, pois as operadoras dos serviços eram, em sua maioria, de propriedade pública, e o próprio Estado se apropriava do lucro de monopólio.

Com base em uma legislação bem definida sobre os critérios a serem seguidos nos cálculos tarifários, o Poder concedente estabelece as tarifas a serem aplicadas pelas empresas concessionárias de energia elétrica em determinado período. Contudo, na qualidade de coordenador da execução da política energética, torna-se necessário, em certas ocasiões, dispor de instrumentos capazes de interferir diretamente naquelas normas, de modo a corrigir situações conflitantes com as metas estipuladas para o setor.

preços fiquem abaixo dos custos, o valor a ser cobrado pelo kWh, do consumidor final, deve ser obtido pela igualdade da receita bruta com a receita requerida, a fim de remunerar os custos de produção.

O custo do serviço de uma empresa de energia elétrica é constituído, de forma especial, por três componentes de custos: proporcionais à capacidade do sistema, à energia produzida e ao número de consumidores, respectivamente. Segundo a legislação mencionada, tais custos são definidos da seguinte forma:

i) encargos relativos à demanda - atendimento das demandas máximas simultâneas de potência solicitadas pelos consumidores, reunindo os custos fixos ou custos provenientes do investimento necessário à instalação da capacidade de geração do sistema;

ii) encargos relativos ao consumo – custos devidos aos requisitos de energia por parte dos consumidores, reunindo custos variáveis de operação ou custos proporcionais à produção de energia e relacionados com as despesas operacionais;

iii) encargos com consumidores – custos devidos ao relacionamento direto com os consumidores atendidos pela empresa, sendo o custo unitário deste componente resultado da relação dos encargos pelo número de consumidores ligados ao sistema, independentemente da quantidade de energia fornecida; iv) custo total – todos os componentes de custos (demanda, consumo e consumidores).

De acordo com as normas do Poder Concedente (União), para a perfeita análise dos custos devem ser considerados todos os itens no maior grau de detalhamento possível, de modo a se chegar às melhores conclusões de análise.

Na determinação dos cálculos tarifários, o montante relativo aos encargos com consumidores é insignificante, se comparado com os encargos da demanda e do consumo, dispensando, assim, um tratamento mais adequado dos custos que integram tal parcela. Para tanto, é comum, neste caso, a realização de um rateio dos encargos com consumidores, através de outros componentes ou mediante a inclusão de forma global nos encargos relativos ao consumo.

No critério de tarifação pelo custo do serviço, o órgão regulador pode determinar a taxa de retorno pela negociação com a concessionária, mediante a adoção de princípios específicos para a remuneração dos acionistas e investidores, bem como para a determinação dos investimentos necessários à administração dos serviços.

A taxa de retorno “equivale a uma quantia de dinheiro que, em relação à quantia investida, corresponda, no mínimo, à taxa mínima de atratividade, também chamada taxa de expectativa ou taxa de equivalência” (Hirschfeld, 2000:246), que, de forma indireta, determina os preços, em função dos mecanismos de recomposição da receita.

Para Gitman (1997: 203):

Retorno representa o total de ganhos ou prejuízos dos proprietários, decorrente de um investimento durante um determinado período de tempo, é calculado considerando-se as mudanças de valor do ativo, mais qualquer distribuição de caixa durante o período, cujo resultado é dividido pelo valor do investimento no início do período.

Também se pode fixar a taxa de retorno em função do custo de oportunidade do capital, porém, neste caso, segundo Pires & Piccinini (1998: 10), “a dificuldade de sua determinação tem levado o regulador a examinar taxas de outras indústrias ou negócios similares, para definir a taxa de retorno adequada” .

Ainda, para Pires & Piccinini (1998: 10-11):

Na tradição dos Estados Unidos, a definição dessa taxa é resultado de um processo judicial de definição arbitral de um justo valor, que envolve um longo e assimétrico processo de barganha, o qual cria, inclusive, jurisprudências, o que aumenta a importância de que seja bem conduzido. Entretanto, toda essa discussão é time consuming, impactando a agilidade administrativa. Em países de outra tradição legal, principalmente durante a constituição de monopólios públicos, era comum que essas taxas de retorno fossem fixadas em lei, como no caso do Brasil .

Um dos problemas deparados com a aplicação desse critério foi a grande dificuldade de encontrar o nível base de investimento sobre o qual se aplica a taxa de retorno. A fragilidade do modelo e a falta de mecanismos de controle dos monopólios fizeram com que se adotassem mecânicas de regulação via custos históricos. De acordo com Breyer apud Pires & Piccinini (1982), “esse critério foi adotado em vários países, porém com sérias conseqüências para as empresas nos períodos inflacionários, tendo em vista a desvalorização de seus ativos”.

O procedimento, na prática, provocou sérias distorções, fazendo com que o regime adotado comprometesse os objetivos que buscavam o sucesso do critério de tarifação, que, em síntese, era viabilizar a eficiência administrativa e impedir a ineficiência econômica.

Há de se considerar, igualmente, que as variáveis envolvidas eram bastante complexas, requerendo longos períodos para as discussões, levando à estimulação

de má alocação dos recursos, ao permitir a cobertura de todos os custos na busca de uma taxa de retorno atrativa, fato segundo Bitu & Born apud Pires & Piccinini (1993), “não verificado em períodos caracterizados por elevadas taxas de juros e de incerteza macroeconômica, em que a tendência foi inversa”.