5. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS E ATOS NORMATIVOS
5.3 Controle de Constitucionalidade em face da Constituição Federal de 1988
5.3.2 Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
5.3.2.1 Definição do conceito de Preceito Fundamental
A definição de Preceito Fundamental ficou sob a competência do Supremo Tribunal Federal, que nas palavras do Ministro Oscar Dias Corrêa, caberia exclusivamente ao STF conceituar o que é descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituição, porque com o texto promulgado, e sendo ele soberano e definitivo intérprete, fixaria quais são os preceitos fundamentais, obedecendo apenas ao parâmetro da ordem jurídica nacional, no sentido mais amplo236. Na oportunidade devida afirmou a Corte que seriam os princípios protegidos pelas cláusulas pétreas, dentre eles o que inclui a forma federativa do Estado237.
Assim, a expressão descumprimento de preceito fundamental seriam atos do Poder Público que por meio de suas ações ou omissões, ofendam ou descumpram preceitos considerados fundamentais pela Constituição Federal.
Os legitimados para propor a ADPF são os mesmo da ação direta de inconstitucionalidade, elencados no artigo 2º da Lei 9.882/99. O que deixa claro não caber tal
234 Art. 4º, § 1º da Lei 9.882/99: “Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental
quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
235
MENDES, Gilmar Ferreira. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental: comentários à Lei
9.882, de 3.12.1999. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 2011. p. 183.
236 CORRÊA, Oscar Dias. A constituição de 1988: contribuição crítica. Rio de Janeiro: Forense Universitária,
1991. p. 157.
237 ALMEIDA NETO, Manoel Carlos de. O novo controle de constitucionalidade municipal. Rio de Janeiro:
legitimidade ao Prefeito ou o Município. Ora, como os maiores interessados em proteger o ordenamento jurídico local não dispõem de legitimidade ativa ad causam. Como os legitimados terão ciência do possível interesse para propor uma ADPF, e qual a possibilidade de qualquer um deles se interessar por isso. Mais uma vez ficam os Municípios a mercê de alguém que assuma o papel de protetor dos interesses locais já que o representante do Poder Executivo local não tem tal competência.
As modalidades de arguição de descumprimento de preceito fundamental são duas: a direta ou autônoma e a incidental. Na primeira temos o caso de uma típica ação direta de controle concentrado de constitucionalidade, devendo ser proposta no STF para defender os preceitos constitucionais fundamentais. E a segunda é em razão de um processo judicial. O que vamos trazer a discussão será o primeiro modelo.
O que se observa dos apontamentos feitos acima, é que sempre que se configurar controvérsia relevante sobre a legitimidade do direito municipal, em face de preceito fundamental da Constituição Federal, poderá ser proposta a ação de descumprimento de preceito fundamental por qualquer dos legitimados da ADI, uma vez que, não há qualquer vedação por parte do texto maior.
O que leva a afirmar que o STF tem competência direta para apreciar, em sede de controle abstrato, a constitucionalidade das leis ou atos normativos municipais, por meio da ADPF, sendo este um mecanismo que apresenta mais um reforço para a fiscalização de constitucionalidade das leis, ainda mais no âmbito municipal, protegendo dessa forma a Supremacia da Constituição.
Entretanto, algumas questões devem ser levantadas, como por exemplo: quando se fala em arguição de descumprimento de preceito fundamental, temos como base leis ou atos normativos municipais, que vão de encontro com os preceitos constitucionais determinados pelo Supremo Tribunal Federal, ou seja, as cláusulas pétreas. E por irem de encontro aos preceitos fundamentais devem as leis e atos normativos municipais ser analisadas sob o ponto de vista de sua constitucionalidade e caso fique entendido que são inconstitucionais, deverão ser retiradas do ordenamento jurídico vigente, para que a supremacia da Lei Maior seja garantida. Muito bem, entendimento do qual somo totalmente a favor.
Porém, volta-se ao mesmo ponto já levantado, e quando a lei ou o ato normativo Municipal não ferir qualquer preceito constitucional (cláusula pétrea), mas uma norma da Constituição que não seja um preceito constitucional e muito menos esteja reproduzida na Constituição Estadual de forma obrigatória ou facultativa, não estaria ela sendo
inconstitucional? E qual o método ou ação direta para analisar tal lei ou norma? Resposta: nenhum.
Porque, mais uma vez voltamos ao ponto cego da questão, simplesmente as normas e as leis municipais que não se enquadram nos requisitos da ADPF, ou nas normas da Constituição Federal de repetição obrigatória ou facultativa que estão nas Constituição Estaduais ou em um caso concreto, ficam sem qualquer controle, vigorando no ordenamento jurídico e sendo utilizada para o interesse de poucos.
Por isso foi demonstrado aqui neste trabalho que um controle de constitucionalidade pela via direta, através de uma ADI perante o STF das leis e atos normativos municipais é de extrema importância para garantir a segurança do ordenamento jurídico vigente e o respeito às características de rigidez, supralegalidade e supremacia da Constituição Federal, sem deixar é claro de garantir o funcionamento da medida dos freios e contrapesos que é utilizada pela forma de Estado adotado no Brasil, ou seja, o Federalismo.
CONCLUSÃO: O RECONHECIMENTO DA POSSIBILIDADE DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL PERANTE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
O presente trabalho pretendeu analisar o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos municipais no ordenamento jurídico vigente, considerando-se o modelo constitucional traçado pela Constituição Federal de 1988. Em outras palavras, buscou-se a possibilidade de se ter um controle de constitucionalidade pela via direta perante o Supremo Tribunal Federal, o que, em nosso entender, geraria uma maior garantia para a segurança jurídica.
Por uma questão metodológica, em um primeiro momento, foi analisado o surgimento do Federalismo como forma de Estado na qual, embora não considerado como uma terceira pauta do Estado Federal (exceção feita a CF/88) o Município aparece e se desenvolve, sendo o responsável por atender as demandas da população local, o que demonstra sua importância como ente federativo na organização político-administrativa de um país.
Depois de demonstrar a natureza e o nascimento do Município no berço do Federalismo, ou seja, nos Estados Unidos e na França, buscou-se analisar o ente político municipal dentro da estrutura do Estado Brasileiro, desenvolvendo um estudo sobre sua estrutura e funcionamento dentro dos vários modelos constitucionais implantados ao longo da História Constitucional brasileira, chegando ao modelo de 1988, onde aquele ente político assume uma posição ímpar e inovadora.
Deste modo, se passa (com base na CF/88) a demonstrar a competência do ente municipal em relação às questões sociais, econômicas, políticas e jurídicas.
Assim, considerando-se a importância do Município no atual momento constitucional, busca-se focar na sua produção de leis e atos normativos, já que aquele como ente político possui autonomia administrativa, política, legislativa e financeira, traçadas dentro de uma esfera de competência, da qual não poderá ir além, sob pena de agredir o modelo estabelecido na Lei Maior.
Por este fato, foi trazido à tona o debate sobre o controle de constitucionalidade que é realizado no Brasil, elencando as características da Rigidez e da Supremacia Constitucional, elementos que justificam e impõem a esfera de competência mencionada no item anterior, tudo considerando-se o respeito aos valores sociais que nela são encontrados, evitando assim o fenômeno do Hiato Constitucional, que poderia gerar uma anomalia dentro do ordenamento
jurídico. Dentro deste contexto foram descritos os modelos de controle de constitucionalidade utilizados no Brasil.
Considerado o quadro até aqui traçado, foram fixados os limites do controle de constitucionalidade realizado sobre as leis e atos normativos municipais no Brasil, sendo este o ponto de concentração do tema do trabalho. Neste momento, foi demonstrado que no ordenamento jurídico vigente há o controle de constitucionalidade pela via direta das leis e atos normativos municipais em face da Constituição Estadual, que tem a reprodução compulsória e facultativa das normas da Constituição Federal de 1988, sendo que, em caso de não reconhecimento da inconstitucionalidade, pela via difusa caberá Recurso Extraordinário ao STF, a quem compete decidir sobre a questão, isto com efeitos inter partes.
A Constituição Federal de 1988 nada expressou sobre um possível controle direto em relação ao seu texto, no que tange as leis e atos normativos municipais. Hoje a previsão que existe sobre o controle de constitucionalidade pela via direta perante CF/88 no que diz respeito às leis e atos normativos municipais é a ADPF – Arguição de descumprimento de preceito fundamental, regida pela Lei n.º 9. 882/99, sem que tenha claramente fixado o controle de Preceito Fundamental.
A preocupação no presente trabalho se justifica porque o controle de constitucionalidade municipal que é realizado hoje no ordenamento jurídico brasileiro não garante uma fiscalização eficaz sobre as leis e atos normativos produzidos pelos Municípios, visto que, e conforme se constata na prática, mesmo com o controle direto realizado perante a Constituição Estadual este não é suficiente nas hipóteses em se reproduzam normas do texto federal em caráter obrigatório ou facultativo.
Em momento posterior surge a ADPF como solução, porém, na sua função ela só agirá quando um preceito fundamental for ferido, e este por sua vez no entendimento do Supremo Tribunal Federal seria as Cláusulas Pétreas, o que nos leva a concluir, que caso a produção de lei ou ato normativo municipal não venha a ferir um preceito fundamental ou a Constituição Estadual cujas normas são transcritas da CF/88, nenhum controle direto será realizado.
E assim, restará a espera da utilização da via difusa para uma possível manifestação sobre a inconstitucionalidade que nem sempre é cogitada pelas partes ou pelo juiz. Ademais, é bom lembrar que este incidente processual, só gerará efeito inter partes, levando novamente o caso ao ponto inicial, que será a permanência da lei no ordenamento jurídico. Foi este quadro que motivou o presente estudo. Aqui, levantou-se a questão da possibilidade de um controle de constitucionalidade municipal através da Ação Direta de
Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, tendo como sugestão para os legitimados que irão propor tal ação o chefe do Poder Executivo ou o Presidente do Poder Legislativo local, que poderiam realizar uma fiscalização mais apurada sobre a grande produção de textos inconstitucionais que são produzidos na esfera municipal.
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