Gina Gouveia Pires de Castro
Controle de Constitucionalidade de Lei e ato normativo Municipal: uma análise sobre seu funcionamento na Federação Brasileira
Dissertação de Mestrado
Gina Gouveia Pires de Castro
Controle de Constitucionalidade de Lei e ato normativo Municipal: uma análise sobre seu funcionamento na Federação Brasileira
Dissertação de Mestrado
Gina Gouveia Pires de Castro
Controle de Constitucionalidade de Lei e ato normativo Municipal: uma análise sobre seu funcionamento na Federação Brasileira
Orientador: Professor Dr. Francisco Ivo Dantas Cavalcanti.
Recife, 2014
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito do Centro de Ciências Jurídicas/Faculdade de Direito do Recife da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para obtenção do título de Mestra em Direito.
Área de Concentração: Jurisdição e Processo Constitucional.
Linha de pesquisa: Estado, Constitucionalização e Direitos Humanos.
Catalogação na fonte
Bibliotecária Eliane Ferreira Ribas CRB/4-832
C355c Castro, Gina Gouveia Pires de
Controle de constitucionalidade de lei e ato normativo municipal: uma análise sobre seu funcionamento na Federação Brasileira / Gina Gouveia Pires de Castro. – Recife: O Autor, 2014.
133 f. : tab.
Orientador: Francisco Ivo Dantas Cavalcanti.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Pernambuco. CCJ. Programa de Pós-Graduação em Direito, 2014.
Inclui bibliografia.
1. Controle da constitucionalidade - Brasil. 2. Direito municipal - Brasil. 3. Brasil. Supremo Tribunal Federal. 4. Brasil. [Constituição (1988). 5. Recurso extraordinário. 6. Argüição de descumprimento de preceito fundamental - Brasil. 7. Federalismo - Brasil. 8. Ação de inconstitucionalidade. 9. Ação declaratória de constitucionalidade - Brasil. 10. Direito constitucional - Brasil. I. Cavalcanti, Francisco Ivo Dantas (Orientador). II. Título.
345.81 CDD (22. ed.) UFPE (BSCCJ2014-005)
Gina Gouveia Pires de Castro
“Controle de Constitucionalidade de Lei e ato normativo Municipal: uma análise sobre seu funcionamento na Federação Brasileira”
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito do Recife/Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de Pernambuco PPGD/UFPE, como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre.
Área de Concentração: Teoria e Dogmática do Direito Orientador: Prof. Dr. Francisco Ivo Dantas Cavalcanti
A banca examinadora composta pelos professores abaixo, sob a presidência do Primeiro, submeteu a candidata à defesa, em nível de Mestrado, e a julgou nos seguintes termos:
MENÇÃO GERAL:___________________________________________________________
Professor Dr. Francisco Ivo Dantas Cavalcanti (Presidente/Orientador-UFPE)
Professora. Drª. Ingrid Zanella Andrade Campos (1ª Examinadora externa/UFRN)
Julgamento:___________________ Assinatura:____________________________________
Professor Dr. Edilson Pereira Nobre Júnior (2º Examinador interno/UFPE)
Julgamento:___________________ Assinatura:____________________________________
Professor Dr. Marcos Antônio Rios da Nóbrega (3º Examinador interno/UFPE)
Julgamento:___________________ Assinatura:____________________________________
Recife, 18 de fevereiro de 2014. Coodenador: Prof. Dr. Marcos Antônio Rios da Nóbrega.
Ao meu pai, Antônio e minha mãe,
Georgelina, as minhas, Tias Socorro e Regina
e ao meu orientador e amigo, Prof. Dr. Ivo
AGRADECIMENTOS
A minha mãe Georgelina pela dedicação e amor incondicional que dedica a mim e por todos os cafés pedidos durante a realização deste trabalho, bem como todo o apoio e incentivo. As minhas tias Regina e Socorro pelo carinho sempre dedicado a mim e por entender minha ausência neste período tão corrido e de reclusão. E sem esquecer todas as orações e conversas de apoio e credibilidade na minha pessoa.
Ao meu grande amigo e Mestre Prof. Dr. Ivo Dantas, por todos os cafés e conversas dedicadas a este trabalho e a vida. Muito Obrigada por sempre acreditar nesta aluna e amiga.
Aos meus amigos e amigas por entenderem o momento e apoiarem minha causa.
Agradeço a Deus por me dar o grande presente de ter todas essas pessoas na minha vida, sempre presentes com seus conselhos e carinho, bem como esta grande oportunidade.
Sonho Impossível Chico Buarque
Sonhar mais um sonho impossível Lutar quando é fácil ceder Vencer o inimigo invencível Negar quando a regra é vencer
Sofrer a tortura implacável Romper a incabível prisão Voar num limite improvável
Tocar o inacessível chão
É minha lei, é minha questão Virar esse mundo, cravar esse chão
Não me importa saber Se é terrível demais
Quantas guerras terei que vencer Por um pouco de paz
E amanhã se esse chão que eu beijei For meu leito e perdão
Vou saber que valeu Delirar e morrer de paixão
E assim, seja lá como for Vai ter fim a infinita aflição E o mundo vai ver uma flor Brotar do impossível chão.
RESUMO
CASTRO, Gina Gouveia Pires de. O Controle de Constitucionalidade de Leis e atos
normativos Municipais: uma análise sobre seu funcionamento da Federação Brasileira.
2013, 135 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Programa de Pós-Graduação em Direito, Centro de Ciências Jurídicas/FDR, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2014.
O presente trabalho tem como objeto a análise do controle de
constitucionalidade brasileiro de leis e atos normativos municipais, sobretudo
considerando a importância do Município como entidade federativa, para o
desenvolvimento do país. Defende-se a possibilidade do controle de
constitucionalidade municipal pela via direta perante do Supremo Tribunal
Federal. A presente análise busca demonstrar que um controle direto perante o
STF teria o condão de garantir uma maior segurança ao ordenamento jurídico
vigente, já que, de todas as possibilidades de controle de constitucionalidade
municipal existentes no Brasil, nenhuma é capaz de suprir as lacunas deixadas
pela Constituição de 1988, cujo texto se omite a respeito do controle direto de
leis e atos normativos municipais perante o Supremo Tribunal Federal. Mesmo
existindo o controle de constitucionalidade pela via direta em relação à
Constituição Estadual, quando esta se refere a texto federal, tal se revela
insuficiente, sobretudo se for considerada a ausência de possibilidade de
controle da parte do texto federal que não está contemplada na Constituição
Estadual. Demonstra-se, também, que o controle de constitucionalidade
municipal, ao ser efetuado em sede de recurso extraordinário, se revela restrito,
isto diante da exigência do requisito da repercussão geral. Também assim sucede
no tocante à ação de descumprimento de preceito fundamento, que, igualmente,
acaba por restringir a possibilidade de controle, já que exige uma violação de
preceito fundamental. Assim, caso a lei ou ato normativo municipal,
flagrantemente inconstitucional, não se enquadre em nenhuma dessas
possibilidades, continuará vigorando no ordenamento jurídico, já que não haverá
qualquer meio pelo qual o mesmo possa ser analisado, gerando insegurança.
Desse modo, sobretudo considerando a afirmação do município como entidade
federativa, defende-se a possibilidade de um controle pela via direta perante do
Supremo Tribunal Federal.
Palavras-chave: Federalismo. Município. Controle de Constitucionalidade.
Supremo Tribunal Federal.
ABSTRACT
CASTRO, Gina Gouveia Pires de. The Judicial Review of Municipal Laws and normative
acts: an analysis of functioning of the Brazilian Federation. 2013. 135 p. Dissertation
(Master´s Degree of Law) – Programa de Pós-Graduação em Direito, Centro de Ciências Jurídicas/FDR, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2014.
The present work has the purpose of analyzing the control of Brazilian
constitutionality of laws and municipal normative acts especially considering the
importance of the City as a federative entity for the country's development. It
defends the possibility of controlling the constitutionality of municipal direct
pathway before the Supreme Court. This analysis seeks to demonstrate that a
direct control before the Supreme Court would have the power to ensure greater
security to the existing legal system, since all possibilities of control of
constitutionality of existing city in Brazil none is able to fill the gaps left by
1988 Constitution, the text of which is omitted regarding the direct control of
municipal laws and normative acts in the Supreme Court. Even existing
constitutional adjudication by the direct pathway in relation to the State
Constitution when it relates to federal text this is insufficient especially if one
considers the lack of possibility to control the federal text that is not
contemplated in the Constitution State. It is shown also that the control of
municipal constitutionality to be made in place of extraordinary appeal reveals
restricted this requirement before the requirement of general repercussion. Also
in such a case as regards the action of breach of obligation plea which also turns
out to restrict the possibility of control, as it requires a violation of a
fundamental precept. Thus if the law or municipal legislative act blatantly
unconstitutional , does not fit into any of these possibilities , continue in force in
the legal system since there will be no means by which it can be analyzed ,
generating insecurity. Thus considering the above statement as a federative
entity of the municipality it is argued the possibility of a direct route towards the
control of the Supreme Court.
Keywords: Federalism. Municipality. Control of Constitutionality. Federal
Supreme Court.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO: O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE MUNICIPAL PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO FORMA DE GARANTIR UMA MAIOR SEGURANÇA NO ORDENAMENTO JURIDICO DA REPÚBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL... 12
1. ORIGEM, CARACTERÍSTICAS E CONCEITO DE FEDERALISMO: CONTEXTUALIZANDO A IMPORTÂNCIA DO MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERATIVO...15
1.1 Breve volver histórico: análise do surgimento do Federalismo na Europa e nos Estados Unidos como antecedente necessário à compreensão do instituto no Brasil...15
1.2 Características, conceito e tipos de Federalismo...22
1.3 O Federalismo no Brasil: principais posições doutrinárias: Federalista versus Unitarista...27
2. O MUNICÍPIO NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO DE 1988 E ALGUMAS COLOCAÇÕES ACERCA DO SEU SURGIMENTO...40
2.1 Organização Política-Administrativa do Estado Brasileiro na Constituição de 1988...40
2.2 O Município como componente indispensável na estrutura do Estado brasileiro...44
2.2.1 Algumas considerações sobre o surgimento do Município...44
2.2.1.1 Desenvolvimento do Município no Brasil...46
2.2.1.2 A Constituição Brasileira de 1988 e o Município como ente “federativo”...50
2.2.1.3 Competência Municipal...57
2.2.2 A estrutura do Município no Brasil...59
2.2.3 A importância do Município como entidade Federativa Brasileira...61
2.2.4 A necessidade de se compreender a expressão “Do interesse local”...63
3. CARACTERISTICAS DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988: SITUANDO A TEMÁTICA RELATIVA AO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE...68
3.1 Rigidez, Supralegalidade e Imutabilidade (relativa) da Constituição brasileira de 1988...68
3.2 Estabelecendo a diferença entre os conceitos de Jurisdição Constitucional, Justiça Constitucional e Processo Constitucional...72
4. CONSTITUCIONALIDADE, INCONSTITUCIONALIDADE E OS SEUS MECANISMOS DE CONTROLE...81
4.1 Inconstitucionalidade: conceito e o seu contraponto com a constitucionalidade...81
4.2 Mecanismos de controle de constitucionalidade previstos na Constituição Federal do Brasil de 1988...84
4.2.1 Controle Difuso...85
4.2.2 Controle concentrado...87
4.2.2.1 Ação Direta de Inconstitucionalidade...88
4.2.2.2 Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão...90
4.2.2.3 Ação Declaratória de constitucionalidade...91
4.2.2.4 Arguição de descumprimento de preceito fundamental...92
5. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS E ATOS NORMATIVOS DO MUNICÍPIO...96
5.1 O controle de constitucionalidade municipal nas Constituições brasileiras...96
5.2 Controle de Constitucionalidade Municipal em face da Constituição Estadual...97
5.2.1 Controle de Constitucionalidade Estadual Difuso...97
5.2.2 Controle de Constitucionalidade Estadual Concentrado...99
5.2.2.1 Controle de Constitucionalidade em face da Constituição Estadual que reproduz norma da Constituição Federal...100
5.3 Controle de Constitucionalidade em face da Constituição Federal de 1988...108
5.3.1 Controle de constitucionalidade Municipal perante a Constituição Federal de 1988 pela via abstrata...113
5.3.2 Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental...115
5.3.2.1 Definição do conceito de Preceito Fundamental...117
CONCLUSÃO: O RECONHECIMENTO DA POSSIBILIDADE DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL PERANTE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988...119
INTRODUÇÃO: O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE MUNICIPAL PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO FORMA DE GARANTIR UMA MAIOR SEGURANÇA NO ORDENAMENTO JURÍDICO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
O pacto federativo brasileiro realizado após a Constituição Republicana de 1988 trouxe a formação de uma Federação totalmente inovadora diante da sua estrutura conservadora, composta por um Estado formado à luz de duas entidades: a União e o Estado, acrescentando às referidas entidades Políticas, o Município, tornando assim o modelo federativo brasileiro totalmente inovador, já que na sua composição há um terceiro membro político-administrativo.
O Município com a carta democrática obteve sua autonomia e a definição de suas competências privativas, determinadas definitivamente, tornando-o independente em relação as demais Entidades Políticas do Estado Brasileiro, como bem asseguram seus artigos 18 e 29.
Partindo da afirmativa de que sendo o Município uma entidade federativa do Brasil (art. 1º CF/88), acredita-se que é necessária uma fiscalização de sua produção de lei e atos normativos em relação à Constituição, para que haja uma compatibilização ou simetria diante dos demais membros. Afinal, como entidade política ele tem tanta importância como qualquer Estado que compõe o País e não pode ter leis ou atos normativos vigorando de forma contraria com o que prevê o texto constitucional.
Assim, este é o ponto crucial da pesquisa, ou seja, investigar como poderia ser melhor realizado o controle de constitucionalidade no que tange às leis e atos normativos municipais, e porque não caber o controle de constitucionalidade por via de ação direta junto ao Supremo Tribunal Federal, já que a Constituição Federal de 1988 foi silenciosa quanto a essa hipótese e não proibitiva.
O Controle de Constitucionalidade brasileiro, previsto pela Constituição Federal de 1988 apresenta uma forma dual, sendo ele realizado tanto pela via direta como pela via incidental, ou seja, aderiu tanto ao sistema americano como ao Frances no que diz respeito à fiscalização nas leis e atos normativos que vão de encontro com o texto constitucional.
Assim, tem-se no Brasil o controle de constitucionalidade abstrato de lei Federal e Estadual, bem como o controle concentrado, ambos realizados junto a Constituição Federal, enquanto que, o controle de lei ou ato normativo municipal é feito perante a Constituição Estadual, através da via direta ou difusa, como deixa claro o art. 125, § 2º da CF/88, cujo
Porém a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é omissa no que diz respeito ao controle de constitucionalidade de leis e atos normativos municipais pela via direta, perante o Supremo Tribunal Federal. Omissão que fez com que a reflexão sobre o assunto leva-se a uma dúvida de porque não realizar um controle de constitucionalidade municipal diretamente com a Constituição Federal, uma vez que ela é a responsável por reger todo o ordenamento jurídico de um Estado e tendo o Município sido elevado à Entidade Política integrante da Federação Brasileira como a União e os Estados e o Distrito Federal não haveria qualquer diferença no que tange a sua colocação perante a organização Administrativa do Brasil.
Assim, diante de tal inquietação procurou-se neste estudo analisar as questões positivas e negativas de um controle de constitucionalidade municipal pela via direta com a Constituição Federal, verificando as posições doutrinárias e legais sobre o caso, bem como elencando o papel e a influência do STF no controle constitucional municipal.
Ao realizar a pesquisa foi observado com muito interesse a importância do controle municipal dentro do sistema jurídico do País, sendo ele um ente federativo de grande importância social e econômica, e não poderia ser esquecido ou menosprezado diante dos demais.
Possui autonomia diante de sua capacidade de auto-organização, auto-governo,
capacidade normativa própria e auto-administração, bem como sua independência financeira diante dos demais membros.E por isso diante de tanta independência não poderia estar
deslocado de um controle de constitucionalidade diante da Constituição Federal.
Demonstrada a delimitação do tema, convém, a partir de agora, enumerar, de forma resumida, o que foi pesquisado nesta dissertação de mestrado.
O Capítulo 1 apresenta o desenvolvimento, a origem e o surgimento do Federalismo procurando contextualizar a figura do Município como ente federativo para demonstrar sua importância dentro da organização político-administrativa de um país. Afinal, foi com o surgimento do Federalismo que a figura do Município passou a ser percebida e estudada, de forma que para se estudar o Município e seu ordenamento jurídico era preciso saber do seu surgimento para se ter noção da sua importância.
Já no Capítulo 2, com o Federalismo implantando no Brasil, observou-se a estrutura do Município na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, sua formação seu desenvolvimento, explicitando toda a sua importância diante do ordenamento jurídico, bem como das questões sociais.
A questão do controle de constitucionalidade vem esboçada no Capítulo 3, já que o tema de estudo do presente trabalho é o controle de constitucionalidade Municipal. Dessa forma, foram analisadas as características da Constituição Brasileira como elementos que devem ser respeitados, e que devido a esse respeito foi criado o controle de leis e atos normativos diante do texto federal, cujo objetivo é evitar a violação daquele. Posteriormente, apresentaram-se os conceitos de jurisdição constitucional, justiça constitucional e processo constitucional, como meios para a realização do controle de constitucionalidade.
Capítulo 4 apresenta o conceito de inconstitucionalidade e constitucionalidade, já
entrando no mérito dos mecanismos de controle, ou seja, as ações: Ação direta de inconstitucionalidade, Ação direta de inconstitucionalidade por omissão, Ação de descumprimento de preceito fundamental e ação declaratória de constitucionalidade. Sendo apresentado o controle difuso e o concentrado como os modelos que são utilizados para a realização das ações mencionadas.
Finalizando o trabalho apresenta-se o Capítulo 5 que analisa como ocorre o controle de constitucionalidade municipal no Brasil e debate sobre uma possível Emenda Constitucional que preveja o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos municipais pela via direta, perante o Supremo Tribunal Federal, diante do texto federal, como forma de garantir uma maior segurança ao ordenamento jurídico brasileiro.
Enfim, essa foi à pesquisa realizada, mas que não teve em nenhum momento a pretensão de exaurir o tema, mas sim de estimular o debate em torno do mesmo, pois como se sabe existem muitas divergências sobre a questão levantada. E nunca é demais se inquietar e procurar debater com o objetivo de tentar melhorar o sistema já existente.
1. ORIGEM, CARACTERÍSTICAS E CONCEITO DE FEDERALISMO: CONTEXTUALIZANDO A IMPORTÂNCIA DO MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERATIVO
1.1. Breve volver histórico: análise do surgimento do Federalismo na Europa e nos Estados Unidos como antecedente necessário à compreensão do instituto no Brasil
Neste primeiro momento, por se acreditar que para entender o presente é necessário que se tenha conhecimento dos fatos passados, busca-se demonstrar o conceito e as origens do Federalismo, abordando, ainda que de forma suscinta, o momento na Europa do século XVIII, que traz a Revolução Francesa com seu período do iluminismo, para, a partir de então, se compreender a plenitude da criação do Federalismo nos Estados Unidos, já que esta é a Nação pioneira na implantação desta forma de Organização do Estado1.
Com base nesses conhecimentos históricos iniciais, será possível demonstrar o surgimento e o desenvolvimento do Federalismo no Brasil, oportunidade em que será dado especial realce à figura do Município, já que o presente trabalho dissertativo tem como objeto o estudo do controle de constitucionalidade municipal.
Na Europa, o Federalismo foi influenciado pelas ideias liberais do Iluminismo no período do Estado Moderno, tendo como foco o combate ao Estado absoluto, que se caracterizava pela pessoa do príncipe como o próprio Estado diante dos cidadãos.
A classe Burguesa, em determinado momento, começa a ter uma ascensão de poder, passando a fazer parte da nobreza, sendo ela a principal fonte geradora de riqueza da época, devido ao seu interesse pelas áreas econômicas e não política. No entanto, a sintonia entre a burguesia e a nobreza não durou por muito tempo, pois os gastos da nobreza eram excessivos, circunstância que deixava a burguesia extremamente insatisfeita. A aristocracia e o clero eram um fardo pesado pelo alto custo para manter seus luxos, ainda mais quando essas classes não recolhiam os impostos.
Com isso, no Século XVIII, o regime absolutista passou a ser visto como um empecilho ao desenvolvimento da economia capitalista mercantil, levando o Estado absoluto ao início da sua queda. Neste quadro, foi na França que ocorreu a maior revolução no Século XIX, consolidando as ideias do liberalismo, que, em linhas gerais, traz em sua essência uma limitação e uma divisão da autoridade, sendo que o governo popular era formado a partir do
1 Afirma Augusto Zimmermann que a primeira formação do federalismo se deu nas tribos israelitas, século VII
antes de Cristo, tendo como objetivo manter a unidade do povo judaico, pela constituição de uma única instituição política. ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 1999. p. 218 – 219.
sufrágio e da representação, estes, por sua vez, eram estritos aos cidadãos prósperos, situação que se transformou já no fim do século XIX, quando a representação e o sufrágio se universalizam2.
Com isso, afirma-se que o liberalismo teve como parâmetro epistemológico uma credibilidade na racionalidade, o que separava sua crença da transcendental e metafísica.
A relação entre a burguesia e a aristocracia se revelou insustentável, ainda mais possuindo um soberano com excesso de poder, o que gerava uma grande incerteza para a classe burguesa, que não teria poderes diante de um soberano que era absoluto nas suas decisões3.
Esta realidade levou a burguesia a ter substrato para garantir a implantação do novo modelo de organização política e jurídica, baseado na racionalidade abandonando as ideias transcendentais e metafísicas que eram a formadora do Estado Absoluto4.
Nos Estados Unidos, o Estado Federado surge através da Constituição Americana em 1787, buscando atuar na melhor forma democrática de distribuição pluralista do poder estatal, após a implantação mal sucedida do modelo confederativo.
A Confederação é uma forma de organização do poder político pela qual os Estados independentes se unem por livre e espontânea vontade, através de um Tratado Internacional, cujo objetivo é garantir a segurança e a prosperidade, sem perder sua soberania frente aos membros que a compõem e às outras nações.
Após a independência das treze colônias Americanas em 1776 perante a Inglaterra, houve a opção por aquelas de se organizarem na chamada “Confederação dos Novos Estados” em 1778, cujo objetivo dos Artigos era de assegurar a independência política e a sobrevivência econômica das ex-colônias, uma vez que, o País passava por um momento histórico de libertação da Inglaterra.
Assim, as treze colônias tentavam evitar um enfraquecimento perante as forças contra-revolucionárias inglesas, adotando como forma de organização do Estado a Confederação, que impedia o monopólio do poder central, diferenciando-se do Estado Unitário, utilizada pela Inglaterra.
2
MORAIS, José Luis Bolzan de; STRECK, Lenio Luiz. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p. 49.
3 O pensamento acima foi trazido pela autora Roberta Camineiro Baggio, na obra Federalismo no Contexto da
nova ordem global. Curitiba: Juruá, 2006. p. 40.
4
A mudança teve como base as teorias do contratualismo, no sentido tratado por Locke e Rousseau e a separação de poderes de Montesquieu. BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no Contexto da nova
Dessa forma, a escolha pelo modelo de uma Confederação inicialmente se deu pelo medo de que um grande poder ficasse concentrado apenas nas mãos da União, levando novamente a uma nova opressão. Os poderes da Confederação, então, foram limitados, tendo apenas a capacidade de: a) conduzir os assuntos externos, negociar tratados e fazer guerra e paz; b) administrar os assuntos dos silvícolas; c) estabelecer padrões de cunhagem; d) solucionar divergências entre Estados; e) encarregar-se do serviço postal5.
Quando os Artigos de Confederação entraram definitivamente em vigor e as ex-colônias americanas se reuniram de fato como Confederação de Estados em 1781, o governo não apresentava Poder Executivo e Judiciário, havendo tão somente uma assembleia, que se denominava Congresso, composta de um número igualitário de representantes dos Estados, os quais deliberam sobre os mais diversos assuntos.
Quando finda a votação, as decisões da confederação, que eram unânimes, não incidiam diretamente sobre os cidadãos dos Estados, porque suas ordens precisavam ser introjetadas nos ordenamentos daqueles para que tivessem validade. O que nos leva a perceber que o Congresso era um órgão central, que possuía como característica típica a função diplomática, não possuindo assim autoridade própria, já que respeitava a vontade absoluta dos Estados associados6.
Os representantes dos Estados se reuniam nesse órgão para deliberar sobre seus interesses em comum, estando o Congresso subordinado aos poderes de veto dos Estados, tornando-o, dessa forma, apenas um órgão de recomendação, já que as decisões ali determinadas só seriam cumpridas se fossem do interesse dos Estados, não possuindo, assim, caráter de lei.
Diante dos fatos elencados acima, observa-se que o poder, mais uma vez, ficaria nas mãos dos Estados, não tendo a Confederação solucionado o problema de monopólio do poder localizado apenas nas mãos de um.
O que fez com que as relações entre os Estados independentes não fossem muito amistosas, já que, na maioria das vezes, seus interesses eram antagônicos, impedindo inclusive uma identificação mútua entre eles, gerando a impossibilidade de ações conjuntas, já que o Congresso não tinha como impor a realização dos acordos ali traçados, pela sua falta de poder7.
5
ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 1999.p. 243 – 244.
6 BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do Estado Federal Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed.,
2004. p. 11. 7
Paulo José Leite Farias8 descreve o fato acima como um poder periférico, quando
afirma que este se encontra nos diversos Estados separados, ficando concentrado no legislativo popular, independente de qualquer compromisso com a separação de poderes; circunstância que levaria a comprovação de que a América de 1776 até 1787, quando pautada nos artigos da Confederação, não passava de uma aliança sem qualquer vinculação entre os Estados soberanos e independentes.
Diante disto, o modelo confederativo fracassou e um grupo de homens9, que temiam pela instabilidade que o modelo trazia, foi convocado para uma Convenção na Filadélfia com o objetivo de encontrar soluções para o impasse.
Assim, eles decidiram inovar através de uma Constituição escrita, e com a implantação do governo federal, que se baseava na desconcentração do poder político, tendo a existência de duas esferas de poder: a federal e a estadual10. Diante da Federação adotada nos Estados Unidos, as palavras de Alexis Tocqueville11 afirmam que,
Se uma república é pequena, ela é destruída por uma força estrangeira; se é grande, destrói-se por um vício interno. (...) Assim, há grandes indícios de que os homens teriam sido obrigados a viver sempre sob o governo de um só, se não tivessem imaginado um tipo de constituição que possui todas as vantagens internas do governo republicano e a força externa da monarquia. Refiro-me à república federativa.
Esta forma de governo é uma convenção pela qual, vários corpos políticos consentem em tornar-se cidadãos de um Estado maior que querem formar. É uma sociedade de sociedades, que dela fazem uma nova, que pode ser aumentada pela união de novos associados12.
Esta inovação pode ser vista pelos objetivos elencados no preâmbulo da Constituição Americana, que expressava a busca de uma união mais perfeita, com o estabelecimento da justiça, assegurando a tranquilidade interna, pela possibilidade de oferecer a defesa comum, gerando assim o bem estar geral e garantindo os benefícios da liberdade13.
8 FARIAS, Paulo José Leite. A função clássica de federalismo de proteção das liberdades individuais. Revista de
Informação Legislativa, Brasília, v. 35, n. 138, p. 155-84, abr./jun. 1998. p.157.
9 Os artigos federalistas, The Federalist Papers foram escritos por Alexander Hamilton, James Madison e John
Jay.
10
Importante observar que os Municípios faziam parte dos Estados.
11
TOCQUEVILLE, Alexis. A Democracia na América. 4ª ed. Belo Horizonte: Itatiaia; São Paulo, Ed. da Universidade de São Paulo, 1987. p. 52-53.
12 MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de, 1689-1755. Do espírito das leis. Tradução de Roberto Leal
Ferreira. São Paulo: Martin Claret, 2010. p. 144.
13 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Editora Lumen
Nesta organização não havia superioridade entre as entidades administrativas, hoje denominadas de entidades políticas, já que, ficou definido que algumas competências seriam exclusivas do Congresso Norte-Americano, dos Estados e da União.
Além delas, existiam outras, que seriam de competências de ambos os níveis, denominadas de competência comum. Porém, não se pode deixar de lembrar que elas estavam subordinadas à Constituição em razão da característica da supralegalidade14, e que o poder pertencia ao povo.
Não se pode deixar de frisar que, em determinados momentos, o poder federal prevaleceria sobre o estadual, como ainda hoje acontece, isto quando não se teria certa segurança sobre de quem seria a competência, sendo que esta situação levou o país a criar uma nova Constituição, que visava instituir um novo modelo de Estado, o modelo Federal, iniciado em 1787 com o objetivo de garantir a unidade norte-americana.
Com isto, surge o Federalismo, tornando as treze ex-colônias em Estados-membros, possuindo identidade e autonomia própria e com uma nova forma de governo – a presidencial. Instalada a nova estrutura com o passar do tempo à relação de dualidade (federal e estadual) chamada pelos americanos de Federalismo Dual, não durou muito, porque havia a necessidade de uma cooperação entre ambas as esferas de poder, e não uma separação, visto que ambos possuíam os mesmos objetivos.
E por isso, com a crise da década de 30, após o New Deal15, surge a figura do Federalismo Cooperativo, cujo objetivo era ter as duas entidades políticas se complementando para buscar o bem comum, conforme a necessidade sentida pelo povo.
Esse novo modelo de Federalismo era baseado nos três poderes de Montesquieu16, e não mais apenas na figura dos dois poderes, momento que se observa a necessidade da distinção entre Confederação e Federação, já vista no item acima.
Com a implantação do Federalismo Cooperativo, os Estados Unidos da América passaram a ter sua Organização Política Administrativa pautada na separação dos poderes, na
14 DANTAS, Ivo. Constituição & Processo. 2ª. ed. Curitiba: Juruá, 2007. p. 36.
15 New Deal consiste numa expressão cuja tradução literal significa novo acordo ou novo trato, representou uma
série de programas que foram implementados nos Estados Unidos entre 1933 e 1937, sob o governo do Presidente Franklin Delano Roosevelt, que tinham como objetivos recuperar e reformar a economia norte-americana.
16 A teoria da separação de poderes, tal como concebida por Montesquieu, repousa na ideia de separação das
funções estatais, atribuindo-se o seu exercício a diferentes titulares, e de interdependência e de controle entre as referidas funções, evitando-se o arbítrio de um poder soberano. Veja-se trecho elucidativo: “Para que não se possa abusar do poder é preciso que, pela disposição das coisas, o poder limite o poder. [...] Tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares.” MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de, 1689-1755. Do espírito das leis. Trad. Roberto Leal Ferreira. São Paulo: Martin Claret, 2010.
qual um novo poder central que foi legitimado pela vontade dos cidadãos, visando um crescimento econômico baseado nos ideais de liberdade e autogoverno.
Os norte-americanos como já mencionado, buscavam uma liberdade em relação à coroa britânica. Assim, o Federalismo Cooperativo aplicado por eles foi pautado na importância do Poder Judiciário, pois era de responsabilidade da Suprema Corte acompanhar e analisar as questões referentes a ele, bem como tomar todas as decisões, buscando um equilíbrio entre os demais poderes, sem, contudo haver qualquer hierarquia entre os Estados-membros.
Esta constatação nos permite afirmar, que a nação Norte Americana surgiu de uma Constituição que consagra um sistema federalista, pautado na convivência de vários centros de poder, conforme nos ensina Hardt17, quando afirma que ela é composta por vários poderes,
que regulam a si próprios, com a capacidade de se organizar em redes, cuja soberania é exercida através de varias atividades que não permitem que haja qualquer possibilidade de negação de sua unidade, estando ainda subordinada ao desenvolvimento do povo.
Contudo, o ponto principal para a aceitação do federalismo com a nova Constituição, seria a criação da declaração de direitos, pois assim, pensavam os federalistas que estariam garantindo as liberdades individuais, evitando que o poder autoritário venha a cometer qualquer abuso de autoridade.
Neste quadro nasceram as dez primeiras Emendas à Constituição Norte-Americana, que ficaram conhecidas como Bill of Rights. Elas buscavam salvaguardar o cidadão norte-americano das ameaças aos seus direitos e liberdades individuais, o que não acontecia com a Declaração Francesa de 1789, que garantia a todos os homens e não só aos cidadãos a garantia daqueles direitos. A partir desse momento tem-se o desenvolvimento do Federalismo Dual, já referido acima.
Porém, o Federalismo sendo uma das formas de Estado Composto sofre juntamente com as modificações da sociedade. Passando a Primeira Guerra Mundial tem-se à crise da política econômica liberal, o que forçou uma maior intervenção do Estado nas relações socioeconômicas, trazendo à tona o surgimento do Estado Social, ficando conhecido nos EUA como Welfare State.
Sobre ter modelo de Estado Social, nota-se o final da forma de Estado Federal Dual e o surgimento do Federalismo Cooperativo, que se desenvolveu gradualmente a partir do século XIX.
17 HARDT, Michel; NEGRI, Antonio. O império. Rio de Janeiro: Record, 2001. In BAGGIO, Roberta
Na crise de 1929, o período do não-intervencionismo deixou de ser utilizado, pois com a crise as bases financeiras e industriais do país foram desestruturadas, causando a indispensável atuação do governo dentro da nação norte-americana.
Chegando ao fim da crise, o Federalismo Dual tem sua decadência absoluta, permitindo a consolidação de grandes intervenções por parte do Executivo Federal, com o objetivo de manter as estrutura do País, para evitar uma crise pior, já que nesse momento ocorreu o chamado crack18 da bolsa de Nova York.
A melhoria após a crise se deu no governo de Franklin Roosevelt com a implementação de políticas intervencionistas chamadas de New Deal, que tinha como objetivo o financiamento do déficit a partir de gastos públicos.
Com o aumento da intervenção do Estado nas relações sociais, a crise do Federalismo Dual aparece, o que gera uma nova possibilidade do aparecimento de um novo modelo de federalismo, que foi chamado de Federalismo Cooperativo, que traz em seu bojo, como principal característica, a cooperação entre as esferas do poder, ou seja, entre os Estados-membros e a União.
Sobre esse ponto, a propósito, bem demonstra Baracho, ao descrever que o Poder Executivo Federal passa a efetuar os programas aprovados pelo Congresso Nacional, objetivando intervir em vários setores como, por exemplo: a educação, discriminação racial, educação, erradicação da pobreza e assistência social19
.
Essa intervenção ocorreu porque no campo econômico a mão invisível do mercado, não foi capaz de sozinha conduzir e garantir a livre concorrência, o que gerou monopólios, obrigando assim a intervenção do Estado nestas relações para apoiar a liberdade de organização e desenvolvimento do capital.
Já no campo sociopolítico, o grande crescimento dos centros urbanos e o surgimento do proletariado urbano, devido ao desenvolvimento industrial, que quebra a forma de vida mais antiga e tradicional, faz com que figura do Estado seja essencial para organizar uma nova forma de organização da sociedade com o modelo industrial-desenvolvimentista.
Diante destes momentos, as lutas sociais influenciaram diretamente a mudança do Estado Liberal para o Social, tornando o Estado não mais um assistencialista, mas um intervencionista que tem como foco garantir os direitos da cidadania inerentes aos homens.
18 Período conhecido como a quinta-feira negra, ocorrido em 24 de outubro de 1929, quando a bolsa de valores
de Nova Iorque teve uma queda enorme de suas ações, gerando grandes consequências econômicas e sociais para os Estados Unidos.
No entanto, observando todas as situações ocorridas neste momento do federalismo, nota-se que os Estados-membros passam a ter menos força e poder, diante da esfera federal, o que levou o país a conhecer um novo federalismo.
1.2. Características, conceito e tipos de Federalismo
A concepção de Federalismo não pode ser pautada em um único e exclusivo modelo. Seu conceito, em verdade, é construído com base na estrutura que será delineada por cada Estado que o adota. Bem por isso, justamente por não ser possível apresentar um conceito generalístico, investe-se em demonstrar alguns traços basilares comuns que a referida forma de Estado apresenta em diversos países.
Nesse sentido é o magistério de Francisco Fernández Segado
gracias a sua complicada construcción y a su estrecha vinculación com las cambiantes situaciones históricas, una formación estatal cuya esencial y peculiaridad debe siempre captarse, realmente, en El caso concreto. Su imagem debe ser construída más bien desde una consideración histórica-pragmática, antes que desde una teoria abstracta. La estructura móvil y delicada del Estado fedeal requiere ser compreendida y vivida, no tanto ser construída teóricamente. Precisamente porque el federalismo debe ser contemplado como un proceso dinámico y no como un proyecto estático, cualquier desígnio o modelo de competencias o jurisdicciones será meramente, según Friedrich , una fase, un ensayo de cierta realidad política en constante evolucón.
Quizá por este permanente dinamismo de la realidad federal, resulta harto dificultoso, si no imposible, formular una definición universal y abstracta del federalismo, cuando se pretende utilizarla para sustentar las bases de una cierta tipologia. Y es que no hay um modelo acabado de Estado federal que puede ser universalmente utilizado20.
Mesmo diante da falta de uma definição precisa, é possível apresentar algumas características comuns, encontradiças em todos os Estados Federados, circunstância que permite uma ligação para a caracterização da definição de Federalismo. Opinião da qual partilha George Anderson21, quando apresenta as características comuns em sua opinião, como a necessidade de no mínimo dois níveis de governo, devendo um possuir jurisdição sobre todo o país e outro com jurisdição regional. E assim, Cada governo terá relação eleitoral direta com os cidadãos, podendo cada região receber diferentes denominações. Para organizar e administrar deve haver uma Constituição escrita, contendo partes que não podem ser
20 SEGADO, Francisco Fernández. Cuadernos Constitucionales México – Centroamérica. Número 41. El
federalismo em América Latina. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de La UNAM, 2003. p. 1.
21 ANDERSON, George. Federalismo: uma introdução. Tradução, Ewandro Magalhães Jr., Fátima Gerreiro.
alteradas pelo governo federal ou por qualquer outro. Seu conteúdo deverá conter formalmente a competência legislativa, inclusive na área fiscal, aos dois níveis de governo e lhes asseguram um modo de autonomia genuína. Não obstante, a forma e o grau de poderes atribuídos a cada nível de governo variam sensivelmente de federação para federação.
E continua afirmando que se deve ter com frequência, mudanças e arranjos que visem assegurar, nas câmaras altas, a representação das unidades constitutivas em instituições importantes do governo central, para que dessa forma se permita a participação das regiões no processo de tomada de decisões na esfera federal, ou seja, as unidades constitutivas menores poderão assim deter um poder relativo maior do que aquele que seria baseado exclusivamente em critérios populacionais.
Diante deste “poder” haverá procedimentos para decidir as disputas constitucionais entre os níveis de governo, bem como um conjunto de processos e instituições cujo objetivo é facilitar ou conduzir as relações entre os governos. E isso ocorre porque normalmente se pressupõem a democracia e o Estado de Direito, já que, de um modo geral, Estados não democráticos tendem a não aceitar a autonomia dos entes federativos.
Segado22 também apresenta alguns elementos que são caracterizadores do Federalismo e que neste momento entende-se oportuno e lúcido trazer à colação dos mesmos, uma vez que o autor considera que eles estão presentes na maioria dos Estados que adotam o Federalismo.
Em suas palavras, os traços que em regra apresentam e identificam o Estado federado tem início pela existência de uma Constituição que seja rígida, que só poderá ser modificada pela participação dos entes políticos que compõe a Federação, tendo ela soberania em todo o território nacional.
Os estados membros possuem sua própria autonomia que é garantida pela constituição de cada Estado, contudo, ela só poderá ser criada ou modificada seguindo as orientações que estão expressas na Constituição Federal. Isso demonstra que há uma repartição de competências entre a Federação e os estados membros, que fica ainda mais visível quando o autor afirma que deverá existir uma compensação financeira, que é verificável através dos conjuntos de regras, cuja responsabilidade é dividir as competências tributárias entre a Federação e os Estados Membros. Isso garantia ainda mais a autonomia dos Estados em relação a Federação, porém não deixa de demonstrar uma certa vinculação em relação àquela.
Continuando o autor, o Estado Federado deverá possuir um órgão jurisdicional que tenha competência para dirimir os conflitos entre a federação e as Estados membros, bem
22 SEGADO, Francisco Fernández. Cuadernos Constitucionales México – Centroamérica. Número 41. El
como garantir a supremacia da Constituição Federal, possuindo ainda, uma Câmara em cada Estado para que o Poder Legislativo possa representar o povo, procurando atender as necessidades dele.
Diante desta divisão, surge à possibilidade de intervenção federal, como uma técnica que visa impedir a violação da integridade territorial, política e constitucional do Estado Federado, essa possibilidade vem revestida de uma grande relevância em relação ao funcionamento do federalismo de alguns países, pois é mais uma forma de garantir a autonomia das suas entidades, bem como assegurar a supremacia da Constituição Federal.
As afirmações acima demonstram que os Estados que adotam o federalismo, realizam a descentralização do poder, levando as unidades federadas a terem autonomia, com vontades parciais, devendo relacionar-se entre si e com uma vontade central. A descentralização, portanto, será fixada na Constituição, cujo texto irá elencar as competências de cada ente.
A descentralização e a autonomia são, pois, duas características imprescindíveis no federalismo, o que torna suas definições de extrema importância para uma maior clareza das necessidades e das funções desta forma de governo, conforme ensina Michel Temer23, para
quem a descentralização seria a retirada de competências de um centro para transferi-las a outro, que passariam agora a fazer parte do novo centro. Ao se falar em descentralização administrativa busca-se traduzir na existência de novos centros administrativos que sejam independentes de outros, sem qualquer subordinação. Então, desejando-se a descentralização política, automaticamente os novos centros terão capacidade política.
Já no tocante à autonomia, tem-se que a mesma representa a revelação de capacidade para expedir as normas que cuidam de organizar, preencher e desenvolver o ordenamento jurídico dos entes públicos24. Ela permite que os entes federados conservem sua independência, efetuando a gestão de seus negócios sem interferências externas.
Juntando autonomia com a descentralização tem-se as características que demonstram o interesse de dividir os poderes políticos, baseados em um regime constitucional rígido, demonstrando o poder plural da organização e administração dos entes federados, mantendo um limite necessário para que se busque um planejamento das responsabilidades de cada entidade política, cujo objetivo é garantir uma melhor qualidade de vida ao povo.
O Federalismo, assim, pode ser considerado como uma divisão constitucional de poderes entre dois ou mais componentes, trazendo, na sua essência, a ideia de limitação da
23 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 10ª ed. rev. e ampl., São Paulo: Editora Malheiros. p.
55-56.
24 HORTA, Raul Machado. A autonomia do Estado membro do Direito Constitucional Brasileiro. Belo
atividade do poder público, criando instrumentos que fixem harmonicamente as diversas funções de cada Poder Público integrante do modelo.
Conceito também defendido por Vergontinni25, quando assume que o federalismo é um
princípio garantista, que tem como foco dividir o poder de acordo com as funções entre os diversos órgãos estatais, consistindo ainda na distribuição territorial do poder entre o Estado e as entidades autônomas internas, de acordo com o critério funcional e níveis distintos, mas coordenados pelo federal e estadual.
É importante diferenciar Federação de Federalismo, sobretudo porque, na maioria das vezes, ambas as acepções são utilizadas como sinônimos ou como opostas no mesmo texto, não definindo bem os papéis de cada uma, levando o leitor a um confuso entendimento. Não há, no entanto, razão para se confundir os institutos.
A Federação está relacionada à estrutura normativa constitucional com as bases federais ou os arranjos federais que realizam a divisão territorial do poder, possuindo, também, os aspectos políticos, jurídicos e econômicos, ou seja, os aspectos institucionais que, ao organizar o Estado, permitem a distribuição espacial/territorial efetiva do poder.
Nas palavras de Croisat:
Em cuanto al término federación, éste se orienta hacia las aplicaciones concretas del federalismo, hacia las distintas organizaciones institucionales posible para incorporar varias unidades autônomas al ejercicio de um gobierno central, sobre rigurosas constitucionales26.
Por outro lado, o vocábulo Federalismo quer significar um modo de ver e de viver da sociedade, pois representa um tipo de comportamento, de conduta, que identifica os princípios que são comungados em determinada sociedade, baseado na ideia de diversidade da unidade, permitindo a aproximação na busca do equilíbrio entre autoridade e liberdade, poder local e nacional ou internacional27.
Assim, pode-se compreender que o Federalismo é a ideologia que será regulada pelas normas que compõem a Federação, sendo esta a forma de expressão daquela, pois traz na sua estrutura legal os princípios e as ideias mantidas pelo Federalismo. Ou com outras palavras a expressão federação é vinculada a estrutura normativa constitucional e federalismo vinculado
25
VERGOTTINI, Guiseppe. Derecho Constitucional Comparado. In: Cock, Vanessa Suelt. Federalismo em
teoria y práctica: el caso español como proceso federal-estúdio de la autonomia regional y local em lós sitemas federales. Curitiba: Juruá, 2010. p. 63.
26
CROISAT, Maurice. El federalismo en las democracias contemporâneas. Tradução de Maria Torres. Barcelona: Hacer, 1995. p. 20-21.
a um modo de viver da sociedade. Assim, a federação seria composta pelas estruturas federais que possibilitam a divisão territorial do poder, estando incluídos os aspectos políticos, jurídicos e econômicos, o que se deseja dizer é que são as características institucionais que ao organizar um Estado permitem que haja uma distribuição espacial ou territorial efetiva do poder. E no Federalismo se está mais perto de uma forma de comportamento, atitude ou vocação federal, onde podem ser identificados princípios que são partilhados por uma sociedade especifica, tendo como base a ideia da diversidade na unidade28.
Nesse passo, enquanto a expressão federação está vinculada à estrutura normativa constitucional; o termo federalismo refere-se a um modo de ver e de viver da sociedade.
Outra questão que merece ser consignada diz respeito à figura do estado federado. Nas palavras de Montesquieu29 se uma república tem porte pequeno, ela provavelmente será
destruída por alguma força estrangeira, caso seja grande sua destruição virá de vícios internos. E com isso existem grandes indícios de que os homens sempre foram obrigados a viver sob a dependência do governo de apenas um, acaso não se tivesse imaginado uma espécie de constituição que possuísse todas as vantagens internas do governo republicano e a força externa da monarquia, dessa forma o autor se refere a república federativa.
Forma de governo que ele afirma ser uma convenção através da qual vários corpos políticos consentem em tornar-se cidadãos de um Estado maior que desejam formar. Caso em que se afirma que é uma sociedade de sociedades, que a partir dela fazem uma nova, que poderá ser ampliada pela união de novos adeptos ou associados.
Augusto Zimmermann30 nos traz os tipos de federalismo com o objetivo de demonstrar que nem sempre a utilização da forma federalista se deu na sua plenitude, tendo casos em que apenas figurou o nome, mas, seu objeto era totalmente distinto, já que não atingia a descentralização política que é seu verdadeiro cerne.
a) Federalismo por agregação e desagregação – No primeiro caso tem-se a união de vários Estados soberanos, que se comprometem a respeitar o pacto constitucional de união perpétua, tendo como objetivo central a convivência de poderes políticos distintos, harmonizados dentro do mesmo território, para buscar os objetivos gerais comuns. Como exemplo, poderíamos citar os Estados Unidos, a Suíça e a Alemanha.
28
BERNARDES, Wilba Lúcia Maia. Federação e federalismo: uma análise com base na superação do
Estado Nacional e no contexto do Estado Democrático de Direito. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. p. 32.
29 MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de, 1689-1755. Do espírito das leis. Tradução: Roberto Leal
Ferreira. São Paulo: Martin Claret, 2010. p. 144.
30 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Editora Lumen
No federalismo por desagregação tem-se um Estado unitário que se transforma em federação por desagregação dos poderes políticos, como no caso do Brasil.
b) Federalismo dual e cooperativo – Fala-se nesse ponto sobre a divisão dos poderes, estando o Federalismo Dual baseado no poder da União e dos Estados federados. O federalismo cooperativo surge com o modelo do Estado do bem estar social, na primeira metade do século XX, visando uma cooperação entre os níveis de Poder no país, não tendo seus contornos bem definidos, sendo essa forma adotada no Brasil. Porém, pode-se demonstrar que há dois tipos: o autoritário e o democrático. O primeiro baseado em uma força estrutural central e o outro pelas forças formadoras do pacto federalismo, tendo como base de sua garantia o direito, já que nele se percebe uma maior participação do povo, que está mais próximo ao governo, limitando o poder autoritário através da Constituição.
c) Federalismo simétrico e assimétrico – a preocupação nesse ponto se baseia em equilibrar às possíveis desigualdades que encontram-se nos diversos territórios da federação, sendo sociais ou econômicas. No caso dos Estados Unidos, temos um federalismo simétrico, pois a população que forma seu território possui uma educação e uma estrutura econômica bem parecida, tendo sua representação no Senado de forma homogenia. Já no caso de um Federalismo assimétrico temos a presença de uma desigualdade, social, cultural e da representação no Senado, o que seria um forte indicativo de desequilíbrio para essa estrutura. Um exemplo seria o Brasil.
d) Federalismo orgânico – os membros estão submetidos e obedecem, diretamente a União, tendo autonomia mínima, o que leva a uma democracia limitada, por estarem todos os órgãos no seu devido lugar, cabendo a eles apenas a tarefa que a União determinar.
1.3. O Federalismo no Brasil: principais posições doutrinárias Federalistas versus Unitaristas31
Quando a Independência do Brasil foi proclamada em 1822, mais especificamente no dia 07 de setembro, foi observado que a unidade nacional exigia que fosse organizado e
31 “A história política do Brasil, desde os primórdios da nossa colonização, gravita ao redor de dois polos
distintos: o unitarismo, sinônimo de centralização, autoritarismo e opressão; e o federalismo, sinônimo de descentralização, liberdade e autonomia”. BONAVIDES, Paulo. Política e constituição – os caminhos da democracia. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 395.
estruturado um poder centralizador para o novo império que acabava de surgir. Assim, com a Constituição de 1824, foi criado o mecanismo político-institucional que tinha como foco representar a centralização, que deveria se sobrepor a qualquer anseio federativo.
Os dois grupos (o conservador e o liberal) que haviam se unido pela independência do País agora se encontravam em lados opostos, devido à contrariedade de suas ideias no que tange a escolha de qual seria a melhor forma política para nova Nação que surgia. Enquanto na corrente conservadora defendia-se a tese de um governo forte mantenedor da centralização administrativa; na segunda corrente era defendida a monarquia constitucional representativa, cujo poder maior estaria nas mãos do Parlamento afirmando a liberdade de expressão e de iniciativa, juntamente com uma descentralização administrativa e uma total autonomia das províncias.
Diante do impasse das correntes, prevaleceu a primeira, ou seja, a conservadora, momento que foi marcado pela coroação de D. Pedro I em primeiro de dezembro de 1822, sendo aclamado como imperador e defensor perpétuo do Brasil. Passado este período, a proposta federativa do Brasil foi debatida na Assembléia Constituinte de 1823, porém não foi aprovada por ter sido a mesma dissolvida sem qualquer definição sobre a demanda em questão.
Com a outorga da Carta de 1824 foi consagrado o unitarismo, porém o território nacional foi dividido em vinte Províncias que eram subordinadas ao poder central, sendo dirigidas por um presidente designado, nomeado e demissível ad nutum pelo imperador, cuja atribuição era de policial e de juiz, estando alguns órgãos menores sob a dependência deles, situação que perdurou até 1870. Perante tal decisão o Poder Moderador, era soberano sobre os demais poderes, causando assim certa insatisfação pelo meio político mais liberal, que não teve qualquer decisão sobre a federação, o que levou a abdicação de Pedro I em 1831.
Na Regência, o projeto de 1831 que foi apresentado e aprovado pela Câmara dos Deputados através do Partido Liberal que havia sido derrotado pelas suas ideias iniciais, conforme afirmado acima, teve seu projeto de lei aprovado pelo Senado que desejava instituir uma monarquia federativa e constitucional, fato que foi consumado. E devido a ele foram criadas as assembleias provinciais, os executivos municipais e estabelecido uma divisão de renda entre o poder central e aquelas.
o Senado deixam de existir, considerados por José Murillo de Carvalho “os três resíduos absolutistas da Constituição e os principais baluartes da centralização política32”.
Conforme Isabel Lustosa33, a Federação não foi aprovada na Constituição de 1823 e também não entrou na Constituição outorgada por D. Pedro I em 1824, que seria reformulada apenas na Regência, pelo ato adicional de 16.08.1834, que criava as Assembleias Provinciais, de acordo com o modelo americano, medida que procurou atender aos anseios da reivindicação federativa.
Assim o Ato Adicional de 1834 (Lei n.º 16, de 12 de agosto de 1834) teve uma forte relevância para a figura do federalismo no Brasil, pois ocorreu uma descentralização com a ampliação do número de membros das Assembleias provinciais, a Assembleia Legislativa passou a ser um órgão que era obrigado a intervir nos negócios provinciais pela solicitação dos cidadãos e seus membros deveriam ser eleitos de forma direta pelo voto censitário34. Porém, o Ato Adicional teve uma vigência curta35, tornando-se invalidado pela Lei n.º 105, de 12 de maio de 1840, conhecida como Lei da Interpretação, cujo entendimento afirmava a recondução ao centralismo para o exercício da autoridade imperial36.
Mesmo com todos os esforços do Partido Liberal Radical em 1868, para a implantação do federalismo e a reforma do Estado brasileiro, que tinha como objetivo descentralizar o império, e ainda publicando o Manifesto de Itu combatendo o centralismo imperial em 1870, a Federação só foi implantada no Brasil com a queda do império em 15 de novembro de 1889 e com a proclamação da República pelo marechal Deodoro da Fonseca.
32
CARVALHO, José Murillo. Federalismo e Concentração no Império: história e argumento, do livro de
pontos e bordados – escritos de história e política. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1998. p. 165.
33 LUSTOSA, Isabel. O medo da desintegração. Quem és tu federação? Publicação da Comissão nacional
para as Comemorações do V Centenário do descobrimento do Brasil, São Paulo, 1999. Vol. 01, n. 02, p. 22-28, mar/abr. 1999.
34 TRIGUEIRO, Osvaldo. Direito Constitucional estadual. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1980. p. 19.
35 Mesmo sendo breve o Ato Adicional de 1834 Afonso Arinos de Mello Franco coloca alguns benefícios que o
mesmo trouxe para o desejo federalista no Brasil e que coloca-se aqui por achar importante tais apontamentos. “O Ato Adicional transformou em direito positivo as aspirações mais visíveis do liberalismo federalista, cedo podadas pela Lei de Interpretação de 1840, ma as restrições protestos contra a centralização, comandada pela Coroa, permaneceram vivas durante todo o Segundo Reinado, não apenas nas obras dos publicistas, como na voz dos parlamentares liberais. O Ato Adicional, considerado tímido pelos radicais era tido como excessivo pelos conservadores, e a verdade é que, a partir dele, até o fim da Regência, e mesmo depois da Maioridade, as manifestações federalistas sucederam-se nos debates políticos e em sedições provinciais do Norte ao Sul do Império. A Guerra dos Farrapos no extremo Sul; a Revolução dos Luzias (liberais) em Minas e São Paulo; a Sabinada, na Bahia; e a Cabanada, no Pará, forma indicações desses movimentos insurrecionais promovidos, na superfície, por causas políticas regionais, mas movidos, no fundo, pelo laço da necessidade descentralizadora, às vezes confundida com razões de natureza social. Os próprios nomes cabanos e farrapos dados aos guerrilheiros no Norte e Sul indicam a existência de condições econômicas precárias impulsionando as massas das insurreições. A última das revoluções federalistas, chamada Praieira, foi também, a mais nitidamente impregnada de conteúdo social, visto que já se apresentava conscientemente portadora dos ideias socialistas, que haviam provocado a Revolução Francesa de 1848”. Idem. p. 42.
36
A parte histórica acima descrita foi coletada da obra do autor ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do
Desse modo, o Decreto n.º 1, de 15 de novembro de 1889, apresentou no seu artigo primeiro a instauração da Federação, quando afirmou que as províncias do Brasil, seriam reunidas pelo laço da federação, ficando constituído os Estados Unidos do Brasil. Dando continuidade a caracterização da Federação afirmou ainda no artigo segundo e terceiro respectivamente que, aquelas seriam consideradas Estados, tendo cada um deles legítima soberania, quando na oportunidade decretaria sua Constituição definitiva, elegendo quem seriam os seus representantes e o governo local.
Antes de ser convocada a Assembleia Constituinte Republicana, o Governo Provisório nomeou por meio do Decreto de n.º 29 uma comissão37 composta por cinco membros para elaborar um anteprojeto que seria utilizado como base nos debates da Assembleia Constitucional. Com a finalização deste projeto foi decidido pelo Governo Provisório que caberia a Rui Barbosa38 analisar e ficar responsável pelo término do Decreto que seria encaminhado para a Assembleia Constituinte. Diante disto, surge o Decreto n.º 510 de 22 de junho de 1890, que teve como base na sua composição o modelo da Constituição Americana de 1787, o que levou a se adotar boa parte das soluções apresentadas pela Convenção da Filadélfia.
O modelo tomou para si um federalismo dualista, com igualdade jurídica entre os Estados-membros, sem qualquer observação sobre as particularidades da realidade brasileira, ou seja, sem se ter uma preocupação com a adaptação de um sistema que é utilizado por um país que tem a estrutura totalmente diferente da brasileira.
Ponto que foi debatido neste trabalho no item anterior, quando se falou sobre a importância de se adequar as necessidade e características de cada país para a implantação da federação, já que ela não tem um conceito ou forma determinada, sendo mais importante que ela se ajuste para suprir as necessidades de cada país, dentro da sua estrutura de funcionamento.
A República, o Federalismo e o Presidencialismo foram instaurados pela Constituição de 24 de fevereiro de 1891, fruto do Congresso Constituinte de 1890/1891, rompendo com a forma monárquica de Governo, a forma unitária de Estado e o sistema parlamentar de Governo39, consagrando ainda a tripartição dos poderes nos moldes de Montesquieu40,
37
A comissão foi conhecida como Comissão de Pretópolis, composta pelos seguintes membros: Saldanha Marinho, Rangel Pestana, Antônio Luiz dos Santos Werneck, Américo Brasiliense de Almeida Mello e José Antônio Pedreira de Magalhães Castro, todos juristas da época renomados. ZIMMERMANN, Augusto. Teoria
Geral do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 1999. p. 371.
38
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 298.
39 HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 5º ed. ver. e atual. por Juliana Campos Horta. Belo
