Definição do constructo

Nas administrações públicas tudo está vinculado ao aspecto legal, assim, o gestor público sempre deverá agir de acordo com os preceitos da legalidade, porém, existem situações em que lhe cabe a escolha sobre “em que”, “em que momento” e “de que forma”

realizar a aplicação dos recursos financeiros existentes. Mesmo quando estejam envolvidos recursos com destinação obrigatória, existe espaço para que decisões possam ser tomadas quanto à aplicação das receitas públicas.

Item Caracterização

EM QUE APLICAR Vincula-se a escolha da natureza de despesa que será feita a aplicação dos recursos financeiros: materiais, insumos, serviços, contratação de terceiros, repasse a entidades, equipamentos, construções, ou seja, dentre todas as despesas possíveis, exceto as com pessoal, serviços das dívidas, PASEP e os repasses ao Legislativo Municipal.

EM QUE MOMENTO APLICAR Refere-se à periodicidade em que os recursos financeiros são aplicados, o gestor público pode escolher o momento, considerado por ele, mais apropriado para efetuar as despesas, sem que as aplicações se realizem em momentos previamente definidos e constantes.

DE QUE FORMA APLICAR Diz respeito à forma como serão empregados os recursos financeiros, se de forma direta ou descentralizada, tem estreita relação com a natureza de despesa e leva em consideração a liberdade de escolha do gestor público em buscar na iniciativa privada, empresas, entidades (ONGs) ou indivíduos que realizem o que se deseja, ou, utilizar-se da própria estrutura da administração na finalidade desejada.

QUADRO 7 - ELEMENTOS DEFINIDORES DO ESPAÇO DE MANOBRA DA GESTÃO FINANCEIRA FONTE: O Autor (2008)

O espaço de manobra da gestão financeira municipal (EM), para os fins desta pesquisa, é caracterizado pelo resultado da diferença entre o total das receitas correntes

municipais menos a soma das despesas com pessoal e encargos sociais, serviços da dívida (juros e amortizações), as efetuadas pelo Legislativo Municipal e as decorrentes das contribuições para o PASEP – Programa de formação do patrimônio do servidor público. O resultado alcançado representa o montante de recursos financeiros que o administrador público municipal tem certa liberdade para realizar sua destinação, ou seja, sobre esses recursos o gestor pode fazer escolhas.

Os recursos financeiros nas administrações públicas municipais vêm das receitas orçamentárias, que são classificadas em receitas correntes e de capital. Na composição do espaço de manobra da gestão financeira municipal, utiliza-se a receita corrente e não a receita total, que seria o somatório das receitas correntes mais as de capital, pelo fato de que as receitas correntes podem ser aplicadas tanto no custeio de despesas destinadas a manter atividades já existentes, na expansão destas, na criação de novas atividades a serem desenvolvidas ou na construção/aquisição de bens para a administração pública.

Diferentemente das receitas de capital que somente podem ser aplicadas em despesas que resultem em bens de capital para a entidade pública, ou seja, as receitas correntes propiciam ampla liberdade na sua gestão, enquanto as receitas de capital têm aplicações bem restritas.

Os serviços públicos, decorrentes dos programas e ações previstas no orçamento municipal, são efetivados e mantidos por intermédio da realização das despesas públicas, que podem ser correntes e de capital. Dentro da categoria das despesas correntes existem diversos elementos de despesas que os administradores têm mais liberdade para gerir. Porém, as despesas decorrentes da folha de pagamento dos servidores municipais, incluindo os cargos eletivos e comissionados, e os encargos sociais incidentes; as despesas com os juros e as amortizações das dívidas contratuais; as despesas realizadas pelo Poder Legislativo; e as contribuições para o PASEP, representam consumos dos recursos financeiros oriundos das receitas correntes, sobre os quais o gestor municipal tem pouquíssimo espaço de decisão.

As despesas com pessoal e encargos sociais representam a maior fonte de consumo de receitas correntes nos pequenos municípios e decorrem do provimento dos cargos efetivos, comissionados e dos eletivos. Os cargos de provimento efetivo são aqueles que visam preencher a estrutura administrativa da entidade pública objetivando a realização dos serviços públicos à população. Os cargos comissionados são caracterizados pela livre nomeação e exoneração e visam assessorar a administração superior. E os eletivos são ocupados pelos mandatários eleitos.

Partindo-se do pressuposto que os cargos comissionados são necessários para o andamento das atividades da entidade pública, por tal fato é que são criados e, posteriormente

providos, assume-se que pode ocorrer a troca de ocupantes nesses cargos, mas, não a sua vacância perene. E que, sem os servidores efetivos não existem serviços públicos. A liberdade existente para decisão quanto às despesas com pessoal e encargos sociais, está vinculada à decisão de prover ou não determinada vaga ou cargo, mas uma vez ocorrida à efetivação, e dentro de uma normalidade esperada, caracterizam-se como despesas obrigatórias de caráter continuado, cabendo ao administrador público somente realizá-las de acordo com a legislação pertinente.

As despesas com os encargos decorrentes da dívida pública, juros e amortizações, são estipuladas nos contratos de empréstimos, nos quais são definidos os prazos e a forma de pagamento das parcelas, os juros e correção monetária incidente sobre o saldo devedor e o tempo que serão efetivadas as amortizações. Assim, levando em conta os preceitos da LRF, dentre estes, o controle sobre o endividamento público exige que tais dívidas sejam honradas, inclusive para que as metas de resultado nominal planejadas possam ser atingidas, não restando ao administrador público, outra decisão a não ser quitar os compromissos conforme previsto em contrato.

Quanto às despesas do Legislativo, partindo-se da premissa que as receitas municipais foram devidamente previstas e sua execução segue ao planejado, somente cabe ao Executivo transferir os recursos financeiros para que a Câmara Municipal possa executar suas despesas, pois, essa não tem competência legal para arrecadar receitas, recebendo transferências financeiras oriundas do Executivo Municipal para executar seu orçamento.

A contribuição dos municípios para o PASEP – programa de formação do patrimônio do servidor público é proveniente do emprego da alíquota de 1% (um por cento) sobre as receitas correntes municipais, seu recolhimento é mensal, conforme previsto na legislação vigente. O Quadro 8 relaciona os limites e exigências impostas às administrações públicas no que tange as despesas.

Legislação Finalidade Limite

Artigo 212, da Constituição Federal

Estabelece os gastos mínimos com as atividades da Educação

25% das receitas municipais de impostos e originárias de impostos Inciso III, do artigo 77, dos

ADCT, da Constituição Federal

Estabelece os gastos mínimos com as atividades da Saúde realizadas no exercício anterior, para municípios com até 100 mil habitantes transferências correntes e de capital recebidas

QUADRO 8 – LEGISLAÇÃO QUE TRATA DOS LIMITES PARA AS DESPESAS MUNICIPAIS Fonte: Constituição Federal de 1988 e Lei Federal 9.715/1998

Pode-se argumentar que nas administrações públicas municipais, parte das receitas de impostos municipais e as receitas transferidas pela União e pelo Estado aos municípios, e que foram arrecadadas por aqueles na forma de impostos, devem ser aplicadas em despesas com educação e saúde, 25% e 15%, respectivamente; bem como, as receitas decorrentes de transferências voluntárias tem destinação específica. Denominadas receitas vinculadas.

Porém, apesar dessas receitas terem suas aplicações vinculadas a algumas áreas ou a determinados fins, os gestores municipais podem fazer escolhas quando de suas aplicações, ou seja, existe espaço para a tomada de decisão envolvendo: a) o momento mais apropriado de sua aplicação; b) em que tipo de despesas será aplicado; e c) de que forma vai ser feita sua aplicação, direta ou indireta. Diferente das despesas excluídas das receitas correntes para compor o espaço de manobra da gestão financeira municipal, que a cada mês devem ser objeto de realização de despesa, ou seja, continuamente e de forma semelhante sem que exista liberdade para escolha.

Quando se aborda a aplicação obrigatória mínima nas áreas de educação e saúde, existem diversas maneiras de serem efetivadas essas destinações, como as despesas com pessoal e encargos sociais representam grande parcela dessas aplicações. E as despesas que envolvem juros e amortizações de dívidas vinculadas a essas áreas, também entram no computo dos percentuais mínimos. Levando em conta que na definição do espaço de manobra da gestão financeira municipal, as naturezas das despesas citadas são excluídas em sua mensuração, entende-se que outras formas de despesas, mesmo que vinculadas a determinadas fontes de recursos, dependem de decisões por parte do administrador público sobre no que aplicar, quando aplicar e de que forma aplicar.

Da mesma forma ocorre com os recursos de auxílios, programas ou convênios originários de repasses intergovernamentais da União e dos Estados para os Municípios. As aplicações dessas receitas, apesar de serem vinculadas, não estão sujeitas a mesma rigidez que as despesas com pessoal, juros, amortizações, PASEP e dos repasses ao Legislativo, ou seja, existe a possibilidade de se fazer algum tipo de escolha em suas aplicações.