3. O ESTATUTO DA CIDADE – LEI 10.257/2001 E O PLANO DIRETOR
3.3 Principais instrumentos
3.3.8 Desapropriação pelo descumprimento da função social da propriedade urbana
Conforme ensina Helly Lopes Meirelles:
“Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade particular (ou pública, de entidade de grau inferior para superior) para o Poder Público ou seus delegados, por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, e, ainda, por desatendimento a normas do Plano Diretor (desapropriação- sanção – art. 182, § 4.º, III, da CF), neste caso com pagamento em títulos da dívida pública municipal”. (MEIRELLES, 2002, p. 408).
Este instituto é um dos principais, senão o mais importante, na busca da efetivação da função social da propriedade urbana, aplicado aqui de maneira sancionatória. Decorridos cinco anos da cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o município poderá desapropriar o imóvel, ressarcindo o proprietário em títulos da dívida pública.
Como se vê, é eficiente meio assecuratório do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
Referido instituto está previsto no artigo 8º da Lei 10.257:
Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.
§ 2o O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.
Trata-se de uma desaprorpiação-sanção com finalidade urbanística, objetivando expropriar o imóvel do proprietário que não dá àquele bem uma finalidade social. Pelo exposto, nota-se que o fundamento desta expropriação difere das desapropriações por utilidade ou necessidade pública (art.5º do Dec. lei 3.365/41) ou interesse social (art. 2º da Lei 4.132/62).
Conforme se analisa no artigo 8º da Lei 10.257, o processo desapropriação pode ser feito desde que transcorridos 5 anos de aplicação da sanção do IPTU progressivo no tempo sem a implementação da obrigação determinada pelo artigo 5º da mesma lei. Ou seja, a expropriação com o objetivo de dar uma finalidade social para imóveis urbanos é uma faculdade (poder discricionário) do Município que pode ser exercida depois de transcorridos os cinco anos.
Pondera-se que apesar de o instituto caracterizar-se por uma desapropriação-sanção, o proprietário que sofrer a constrição terá direito à justa indenização. A penalidade está justamente na maneira de pagamento: mediante títulos da dívida pública, com aprovação prévia do Senado Federal e resgatáveis no prazo de até 10 anos. A emissão prévia do Senado Federal também representa uma limitação aos municípios.
O § 4º do artigo 8º do Estatuto da Cidade obriga o Poder Público municipal que efetuou a desapropriação a dar ao imóvel expropriado a devida função social, num prazo não superior a 5 anos da incorporação do bem ao patrimônio do município. Trata-se de previsão importante, uma vez que limita abusos que também poderiam ser praticados.
Necessário frisar que a obrigação de dar a devida função social a propriedade continua, ainda que haja a desapropriação. Assim, o novo proprietário (Município) tem a mesma obrigação que o antigo proprietário não cumpriu, qual seja, dar ao imóvel uma função social. A finalidade social determinada pela lei pode ser feita diretamente pelo Poder Público oi mediante alienação a terceiros, com observância da Lei de Licitações. Eventuais terceiros adquirentes, obviamente, também estão obrigados a cumprir as obrigações de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel.
Sobre o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação, o Plano Diretor de Itapetininga estabelece que em caso de descumprimento das etapas e dos prazos estabelecidos, o Município aplicará alíquotas progressivas do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbano (IPTU), majoradas anualmente, pelo prazo
de 5 (cinco) anos consecutivos até que o proprietário cumpra com a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar, conforme o caso.
Decorridos os 5 (cinco) anos de cobrança do IPTU Progressivo no Tempo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação e utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel com pagamento em títulos da dívida pública.
Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até 10 (dez) anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de 6% (seis por cento) ao ano.
O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de 5 (cinco) anos, contados a partir da sua incorporação ao patrimônio público.
CONCLUSÃO
Como é sabido, planos Diretores estão presentes em grande parte dos Municípios brasileiros, mas ainda não são corretamente entendidos e aplicados como deveriam.
Mas a base jurídica da gestão do espaço pelo poder público e pela sociedade civil já existe. Os desafios estão, não mais no plano da existência, mas sim na execução dos Planos Diretores, em como apreender e gerir seus instrumentos, de forma favorável a todos os habitantes das cidades.
Não é possível afirmar e passar fórmulas prontas, pois as cidades são complexas e variam entre si.
Ademais, os Municípios possuem autonomia administrativa e legislativa para lidar com a dinamicidade física e social presente em seus espaços.
Portanto, não é possível seguir ritos pré-estabelecidos, mas necessário se faz repensar permanentemente a factibilidade dos planos e adentrar no contexto procedimental e dinâmico ininterruptos referentes a sua implementação.
É preciso exigir dos agentes públicos e de toda a sociedade atitudes compatíveis com as necessidades espaciais e sociais de nossas cidades, em sintonia com as ferramentas disponibilizadas pelo sistema juridico.
Trata-se de um compromisso que não é só do Estado, mas que deve ser assumido por toda a sociedade.
Pelo estudo pode-se constatar que o Município de Itapetininga vem caminhando neste sentido. Seu plano diretor é bem elaborado e dispõe de importantes instrumentos para que a função social da propriedade urbana seja alcançada e que haja uma gestão democrática e participativa.
Como pode-se constar, os instrumentos previstos na Constituição Federal, no Estatuto das Cidades e no Plano Diretor de Itapetininga são muitos e se bem aplicados, tendem a dar a propriedade urbana sua devida função, que é chamada de função social, na medida que deve atender a toda a população, a todas as classes sociais, pois o município é formado por todos e deve buscar benefícios para todos, sem distinção.
Deste modo, acredito que os instrumentos estudados durante este trabalho devem ser bem entendidos, para serem bem aplicados, pois com sua correta aplicação, teremos a cidade que desejamos, qual seja, uma cidade justa, humanitária, que busca e promove a dignidade de seus habitantes.
A propriedade deve atender sua função social, pois somente deste modo, ela deixará de ser um patrimônio que exclui, para se tornar um bem que inclui, que agrega valores e que promove o bem comum e o desenvolvimento sustentável de todo o município.
Assim, extremamente importante que empenhemos esforços para que os instrumentos legais existentes sejam efetivamente aplicados e que a função social da propriedade ocorra concretamente em nosso meio, a fim de propiciar garantias de uma existência digna, sustentável para nossas cidades e suas populações.
REFERÊNCIAS
ANDRADE, Flávia Cristina Moura de Andrade. Direito Administrativo – Coleção Elementos do Direito. São Paulo, Editora Premier Máxima, 2006.
BERTAN, José Neure. Propriedade privada e função social. Curitiba: Juruá Editora
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7 ao.htm>. Acesso em: 20 de junho de 2011.
______. Ministério das Cidades. Módulo IV: Gestão social da valorização
imobiliária para a inclusão territorial. Brasília: [s.n.], [200-]. Disponível em:
<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos/programas/ programa-de-fortalecimento-da-gestao-municipal-urbana/campanha-plano-diretor- participativo-1/kit-da-campanha-plano-diretorparticipativo/apresentacoes-das-
oficinas-para-formacao-de-multiplicadores/NOVO%20MODULO%20IV_Gestao%20 social%20da%20valorizacao%20imobiliaria_OK.zip/view>. Acesso em: 20 de junho de 2011.
______. Lei n. 10.257, de 10 de julho 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001 /L10257.htm>. Acesso em: 20 de junho de 2011.
______. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. 4. ed. Brasília: Instituto Pólis/Laboratório de Desenvolvimento Local, 2005. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/publicacoes/estatuto/estatutodacidade. pdf>. Acesso em: 20 de junho de 2011.
______. Ministério das Cidades. Pesquisa Plano Diretor Participativo: tabelas por UF. Brasília: [s.n.], 2007. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-
nacionais/programas-urbanos/biblioteca/plano-diretor/publicacoes-
institucionais/PesquisaPDPparaOComite102007.pdf/view? searchterm=pesqui>. Acesso em: 20 de junho de 2011.
DINIZ, Maria Helena. Código Civil Anotado. 11. ed. rev. aum. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005
HOLTHE, Leo Van. Direito Constitucional. 6 ed. Salvador, Editora Jus Podivm, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13. ed. atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Manual de Monografia Jurídica. 5ª ed. rev. atual., São Paulo: Saraiva, 2007.
PAULA, Alexandre Sturion de. Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Municipal –
Teoria e Modelos de Legislção. São Paulo: Lemos e Cruz, 2007
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 20 ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007.
ROBOREDO, Alda Regina Revoredo. Contrato: Função Social e Cláusulas
abusivas. Curitiba: Juruá Editora, 2008.
ROLNIK, Raquel; PINHEIRO, Otilie Macedo (Org.). Plano diretor participativo:
guia para elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasília: Ministério das
Cidades, CONFEA, 2005. Disponível em: <http://www.viaciclo.org.br/portal/documentos/doc_download/148-guia-elaboracao- plano-diretorparticipativo-min-cidadesconfea>. Acesso em: 21 de junho de 2011.
SANT’ANA, Ana Maria de. Plano Diretor Municipal. São Paulo: Livraria e Editora Universitária do Direito, 2006.
SANTIAGO, Mariana Ribeiro. O princípio da função social do contrato. Curitiba: Juruá Editora, 2006.
SILVA, Carlos Henrique Dantas da. Plano Diretor – teoria e prática. São Paulo: Saraiva, 2008
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 ed. São Paulo, Editora Malheiros, 2006.
SOUZA, Marcelo Lopes de Souza. Mudar a cidade. Uma introdução crítica ao
planejamento e à Gestão Urbanos. 7ª ed. , Rio de Janeiro: Editora Bertrand Brasil
Ltda, 2010.
TATURCE, Flávio. Função Social dos Contratos: do Código de Defesa do
Consumidor ao Código Civil de 2002. 2ª ed., São Paulo: Método, 2007.
VAZ, José Carlos. “Ação Administrativa: CONSORCIOS INTERMUNICIPAIS”. Boletim DICAS – Idéias para a Ação Municipal, n. 97, São Paulo: Instituto Polis, 1997. Disponivel em: < http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/dicas_interna.asp? codigo=100>. Acesso 16/09/2011
VILLAÇA, Flávio. Dilemas do Plano Diretor. [S.l], 1998. Disponível em: <http://www.flaviovillaca.arq.br/pdf/cepam2.pdf>. Acesso em: 24 de junho de 2011.
______. As ilusões do Plano Diretor. São Paulo, 2005. Disponível em: <http://www.planosdiretores.com.br/downloads/ilusaopd.pdf>. Acesso em: 24 de junho de 2011.
ANEXO 1
LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001.
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei: CAPÍTULO I
DIRETRIZES GERAIS
Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental;
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política
urbana:
I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;
III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
CAPÍTULO II
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA Seção I
Dos instrumentos em geral
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa; c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície; m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela
Medida Provisória nº 459, de 2009)
u) legitimação de posse. (Incluído pela Medida Provisória nº 459, de 2009)
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)
u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)
VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.
§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.
§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
Seção II
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente;
§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o
cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
§ 3o A notificação far-se-á:
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.
§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei