O processo de descentralização e de autonomia que se desencadeou, durante a implantação do PDDE, foi bastante significativo, face às diversas concepções teóricas com conotações multifacetadas, tendo como umas das finalidades persuadirem os sujeitos escolares. A partir daí, verificou-se nos documentos “a autonomia no sentido de que os recursos estarão sendo repassados diretamente a unidade executora ou entidade representativa da comunidade escolar; e como ampliação e fortalecimento da gestão financeira, administrativa e pedagógica (BRASIL, FNDE. 1995).”
Apesar da prática observada no Programa, o documento que o institui propõe “[...] assegurar a autonomia administrativa e pedagógica das escolas e ampliar sua autonomia financeira através do repasse dos recursos diretamente às escolas para pequenas despesas de manutenção e cumprimento de sua proposta pedagógica (BRASIL, FNDE. 1995).”
Também a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96 (LDBEN), em seu Art. 15, trata dos graus de autonomia pedagógica, administrativa e financeira das escolas públicas de educação básica. Expressa a lei “Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeiras, observadas as normas gerais de direito financeiro público”. A partir deste marco teórico legal (LDBEN), pode-se apresentar algumas discussões acerca do PDDE, no contexto educacional e sua aplicabilidade no cotidiano escolar.
Segundo o Relatório do I Encontro Técnico Nacional do PDDE17, a direção prioritária da política educacional, por meio do programa era “o fortalecimento da gestão escolar e a ampliação de sua autonomia financeira, administrativa e pedagógica da escola”.
É perceptível, ainda, que a descentralização, particularmente a descentralização financeira em si, não melhora a qualidade do ensino. Também a autonomia, que acompanha a descentralização, não produz melhorias significativas na qualidade do ensino e no desempenho dos alunos, pois:
...a autonomia administrativa, financeira e pedagógica da unidade escolar, preconizada pelos organismos internacionais (...), baseia-se no pressuposto de que, com tal nível de descentralização, se estabeleceria, nas escolas públicas, um cenário muito próximo àquele da iniciativa privada, em que objetivos próprios e recompensas por produtividade representam, em tese, o motor do dinamismo do setor (ZIBAS, 1997, p. 67).
Santos (1997), afirma que a descentralização significa distribuição de poder, criação de possibilidades de autonomia da gestão, da participação e controle social dos recursos públicos. Segundo a autora vem acontecendo a transferência de responsabilidade do poder público para terceiros. Assim, tais medidas na educação, tem na escola o seu locus privilegiado, por ser uma tendência nos estudos que tratam dos problemas históricos da educação brasileira, especialmente no que se refere a má qualidade do ensino, com destaque para a gestão:
São os Estados e Municípios que efetivamente atuam no nível estratégico- gerencial do sistema educacional, acompanham, avaliam e integram o
17 Realizado em 25/10/2005 em Brasília com a participação de várias entidades representativas da sociedade.
Esta idéia se fez na avaliação do Coordenador-Geral de Planejamento do FNDE, e um dos pioneiros do programa.
planejamento e os resultados alcançados pela escola. Aqui reside o ponto mais importante do sistema educacional, pois é exclusivamente na escola que os resultados podem ser alcançados. A escola, portanto, sintetiza o nível gerencial-operacional do sistema (BRASIL, MEC, 1995, p.4).
Trata-se de uma forma de descentralização que pode ser categorizada como economicista-instrumental, cuja legitimidade ideológica, se assenta “sobre uma dupla equação: quanto mais descentralização mais proximidade; quanto mais proximidade mais democracia e mais eficácia” (CHARLOT, 1997). Há que se considerar, contudo, que os processos baseados nesta lógica se caracterizam muito mais como práticas desconcentradoras, em que o local (escola) é considerado como uma unidade administrativa a quem cabe colocar em ação políticas concebidas no nível do poder central.
A autonomia escolar, mediante a descentralização do financiamento da educação e da administração e do controle dos recursos financeiros, é uma posição que vem sendo posta. A adoção de fundos de natureza contábil, como é caso do PDDE, segundo o governo federal permite maior eficácia na execução das demandas escolares, garantindo recursos supletivos. Estes podem ser utilizados para atividades afins. Isso pode ser verificado, diante de expressões que demonstram concepções norteadoras do PDDE:
[...] Relevância do planejamento estratégico para o fortalecimento da autonomia escolar e para a sistematização dos procedimentos, atividades e ações implementadas no ambiente escolar e para a consecução dos seus fins sociais (BRASIL, FNDE, 2006)
Mostra-se com isso que a gestão educacional incorpora um sentido peculiar, que não alcança o caráter democrático outorgado pelos textos legais. A visão estratégica do Programa incide sobre organização racional do sistema, a partir da aquisição, pelos agentes escolares, de “atributos gerenciais”, “ferramentas de gestão” e “treinamento”.
Neste sentido, os documentos do PDDE sem exceção tratam da questão dos recursos financeiros repassados às escolas públicas, como se evidencia nas ementas e no corpo do texto das Resoluções e Medidas Provisórias, como podemos observar neste trecho de uma ementa:
Dispõe sobre o repasse dos recursos financeiros e institui o Programa Dinheiro Direto na Escola, com o objetivo de prestar assistência financeira, em caráter suplementar [...] (BRASIL, FNDE, 2005).
Daí o caráter “articulador e integrador” do processo de descentralização do Programa, que está intrinsecamente ligado a autonomia das escolas, por meio da forma direta deste repasse.
No tópico seguinte, far-se-á uma análise da Gestão Escolar, compreendendo as mudanças que ocorreram a partir da reforma do Estado brasileiro. Dessa forma se fará uma análise do processo de transição dos Conselhos Escolares para as UEXs (unidade executora do Programa). Assim, se buscará caracterizar o Programa como uma parceria público-privada, que se instalou nas escolas pública. Nesse sentido, faz-se necessário fazer uma análise sobre a gestão escolar e a perspectiva democrática.