Descentralização dos recursos da educação

A proposta de vinculação de recursos à educação já era discutida na década de 1920, desde a Conferência Interestadual do Ensino Primário, realizada no Rio de Janeiro em 1921. Sua efetivação na história da educação brasileira ocorreu, de acordo com Davies (2004), apenas em períodos ditos democráticos. Nos períodos autoritários, por sua vez, houve a desvinculação de recursos para educação.

O Brasil chegou ao final do século XX sem resolver um problema que os principais países, inclusive Argentina, Chile e Uruguai, resolveram na virada do século XIX para o XX: a universalização do ensino fundamental, com a consequente erradicação do analfabetismo (SAVIANI, 2008). Para enfrentar esse problema, a Constituição de 1988 previu, nas disposições transitórias, que o Poder Público nas suas três instâncias (a União, os Estados e os Municípios) deveriam pelos dez anos seguintes, destinar 50% do orçamento educacional para essa dupla finalidade. No entanto, decorrido o prazo, pouco havia sido feito.

Quando esse prazo estava vencendo, o governo criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) direcionado ao ensino fundamental, com prazo de mais dez anos para a mesma finalidade. Acrescentou-se como meta a remuneração condigna do magistério e aumentou-se o percentual para 60% dos recursos.

O FUNDEF não trouxe, conforme cita Davies (2006), praticamente, não trouxe recursos novos para o sistema educacional brasileiro como um todo. De fato, apenas redistribuiu, entre o governo estadual e municipal, uma parte dos impostos que eram centralizados antes da criação do Fundo. O critério estabelecido tinha por base no número de matrículas no ensino fundamental regular das redes de ensino estadual e municipais.

De acordo com Dourado (2006), a vinculação dos recursos da educação a apenas uma etapa da educação básica provocou muitas discussões, não só por parte da sociedade civil e movimento dos educadores, como também por parte do poder público. Afinal, as demais etapas e modalidades de ensino não estavam sendo contempladas pela política de financiamento. Muitos municípios, por exemplo, alegaram a insuficiência de recursos para a implementação da educação infantil e da educação de jovens e adultos.

Esse contexto provocou propostas de implantação de uma política que atendesse a toda educação básica. Em 2006, uma nova emenda à constituição foi aprovada e criou, em substituição ao FUNDEF, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Dourado (2006) explica que o mecanismo de captação e redistribuição na proposta do FUNDEB é similar ao do FUNDEF. Isso significa que o FUNDEB capta parte dos recursos dos estados e municípios, redistribuindo-os de acordo com o número de alunos matriculados na educação básica da rede pública.

A primeira qualidade do FUNDEB, conforme salienta Fernandes (2009), é a de obrigar, mais do que induzir, os estados e respectivos municípios a exercerem a cooperação na oferta do ensino público. O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos do FUNDEB serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por Conselhos instituídos especificamente para esse fim.

A fragilidade do FUNDEB, assim como do outro fundo, é que redistribui apenas 20% de grande parte dos recursos que já são constitucionalmente vinculados à educação, entre o governo estadual e as prefeituras. Embora os fundos tragam quase nenhuma (FUNDEF) ou pouca (FUNDEB) receita nova para o conjunto nacional das redes estaduais e municipais da educação básica, muitos governos terão ganhos expressivos, porém muitos outros terão perdas significativas. Essa é a lógica desses fundos, baseada na redistribuição de acordo com o número de matrículas.

As emendas que aprovaram os fundos, a LDB e a CF/88, são os principais atos normativos que impulsionaram a redistribuição dos recursos financeiros dos estados e das regiões brasileiras. A descentralização financeira veio acompanhada da descentralização pedagógica e de gestão, conforme preconizou o Plano Nacional de Educação (PNE), por meio de sua lei nº 13.005/2014. Silva (2013) defende que nesse contexto, a primeira deve contribuir para mudanças na cultura escolar, de modo a influenciar na participação dos processos de tomada de decisão e em mudanças das relações de poder.

Desde a sua origem, o financiamento da educação brasileira esteve atrelado aos interesses econômicos das classes hegemônicas e do Estado. Por isso, foram e são necessárias diversas políticas que induziram o processo de descentralização. Outra iniciativa adotada para reforçar esse processo foi o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), com última alteração em 2009.

O PDDE, criado em 1995, tem por finalidade prestar assistência financeira, em caráter suplementar, às escolas públicas da educação básica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e às escolas privadas de educação especial mantidas por entidades sem fins lucrativos. O objetivo desses recursos é a melhoria da infraestrutura física e pedagógica, o reforço da autogestão escolar e a elevação dos índices de desempenho da educação básica. Os recursos do programa são transferidos de acordo com o número de alunos, conforme o censo escolar do ano anterior ao do repasse.

Para Silva (2013), da mesma maneira que o FUNDEF e o FUNDEB, os recursos do PDDE não atendem toda a demanda relativa à promoção da qualidade do ensino. No entanto, trazem duas questões importantes. A primeira delas se refere à diferenciação de recursos para as regiões mais carentes; e a segunda se refere ao aumento dos recursos nos últimos anos.

Apesar de existirem diversos normativos responsáveis por institucionalizar o financiamento da educação, a aplicação dos percentuais mínimos dos impostos tem sido burlada sistematicamente, conforme ressalta Davies (2006). Nesse sentido, ainda segundo o referido autor, não adianta criar fundos ou até aumentar recursos para a educação se não houver garantia de que serão aplicados nos fins devidos. Os instrumentos de financiamento, de acordo com Martins (2010), precisariam atender ao objetivo de garantir a universalização do acesso (e permanência), qualidade e equidade.