DESCENTRALIZAÇÃO E DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO

É farta a literatura que discute o significado da descentralização no contexto de flexibilização da gestão pública, questionando o significado da gestão local, ou de governo local, como espaço próximo dos cidadãos e, portanto, mais democrático. Refletindo sobre este processo, Francisco de Oliveira (2001) ressalta que, embora a ideia de governo e de desenvolvimento local pudesse criar um “lócus interativo de cidadãos, recuperando a iniciativa e a autonomia na gestão do bem comum” ela pode também “inserir-se numa estratégia de descentralização que agrave as desigualdades” (OLIVEIRA, 2001, p.18), sem que, ademais, signifique a ampliação da democracia. Aqui, cabe retomar o argumento utilizado pelos formuladores do modelo das primeiras agências reguladoras norte-americanas

no contexto do New Deal, ao reconhecer a incidência de interesses particularistas sobre organismos descentralizados de gestão.

Na experiência de gestão das águas, como considera Martins (2003), “a democracia formal, presente na estrutura dos comitês não resiste às relações de poder estabelecidas nos territórios” (MARTINS, 2003, 37) de modo que, em diversas experiências é possível observar por um lado, inúmeras dificuldades – de ordem estrutural e política – para o exercício da manifestação de interesses divergentes por parte da sociedade civil e, por outro, a captura dos fóruns pelos interesses economicamente dominantes. Como resultado de uma pesquisa realizada pelo Grupo Marca D´Água tem-se, por exemplo, que

Esse tipo de “captura”, já visível na bacia do rio Paraíba do Sul, viria a contradizer a visão de governança por stakeholders, a qual pressupõe que interesses variados devem ter a mesma oportunidade de influenciar a política. A chance de captura por grupos economicamente mais influentes é especialmente forte no caso da bacia do Paraíba do Sul, pois trata-se de uma das regiões mais dinâmicas e industrializadas do Brasil, onde os interesses econômicos são poderosos e organizados. (ABERS R.; KECK M., 2004, p.60)

Além disso, a descentralização da gestão não implica necessariamente no compartilhamento do poder de decisão, mas, em muitos casos, apenas a transferência da responsabilidade pela implementação da política, como ficou marcado, por exemplo, na experiência de discussão sobre a transposição das Águas do Rio São Francisco, na qual a decisão do governo federal em realizá-la desconsiderou as opiniões contraditórias expressadas por representantes do Comitê e lideranças sociais. Esta situação revelou o impasse entre a condição de espaço de participação do Comitê e a manutenção do poder de decisão concentrado na instância federal, através do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, revelando uma situação no qual o processo de descentralização do poder sucumbe diante do conflito de interesses, predominando a posição dos grupos econômicos devidamente representados.

É nesse contexto que organismos multilaterais de financiamento, a exemplo do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional, passam a recomendar e a condicionar empréstimos a países periféricos, como o Brasil, à constituição de mecanismos de regulação de conflitos, dentre os quais figuram organismos como os Comitês de Bacia Hidrográfica, previstos na Política Nacional das Águas e implantados com apoio das referidas instituições. Segundo Silva e Pruski (2000), na impossibilidade de solucionar situações de conflitos envolvendo o acesso à água por meio de processos de negociação econômica (conduzidos

pelo mercado envolvendo o dinheiro como instrumento de negociação), mais simples e menos custosos, deve-se recorrer a negociações do tipo político direto envolvendo instâncias colegiadas, como os Comitês de Bacia. Ainda segundo os autores, na falha de tais esferas político-institucionais, deve-se, então, recorrer a instâncias do tipo político-administrativas (envolvendo os governos em suas esferas) e, por último, o ambiente jurídico, para a negociação de situações de conflitos (SILVA; PRUSKI, 2000).

Visto desse modo, os Comitês de Bacia se revelam, tão somente, como espaços funcionais onde devem ser atenuados os conflitos, além de legitimadas as decisões tomadas sobre os diversos interesses que se enfrentam em torno dos usos das águas, e não exatamente como um espaço coletivo de formulação e efetivamente de tomada de decisões. Aqui, portanto, descentralização, participação e democracia não convergem necessariamente, sobretudo se considerarmos, como argumenta Carlos Nelson Coutinho, (2002) que “não há igualdade política se não há igualdade substantiva, igualdade que passa pela esfera econômica” (COUTINHO, 2002, p.26). Isto significa que o exercício democrático se dá através da liberdade, mas também da igualdade de condições para exercê-la, de modo que as assimetrias em termos políticos e econômicos, que permeiam a existência e o funcionamento dos Comitês podem comprometer a possibilidade de constituí-los como espaços efetivamente participativos.

Segundo avaliação do Ministério do Meio Ambiente, desde a instituição da Lei das Águas, houve franco processo de avanço do número de Comitês de Bacias instalados no âmbito dos estados que passou de 29 no ano de 1997 para 194 no ano de 2013 (CONJUNTURA, 2014). No entanto, o relatório reconhece que este número se concentra em quase 30% do território nacional, em particular, nas bacias hidrográficas localizadas no Sul, Sudeste e Nordeste do país, regiões marcadas pela escassez em decorrência do alto consumo, poluição e fatores climáticos, associados à dinâmica dos centros urbanos, além do alto uso de águas em atividades agropecuárias e industriais. Quase a totalidade da região Norte e parte da região Centro-Oeste do país, onde se encontram aproximadamente 80% da água disponível, não possuem, todavia, Comitês de Bacia e respectivas agências (Figura 3).

Figura 3 – Evolução da instalação dos Comitês de Bacia no Brasil (1988-2012)

Fonte: ANA (2013)

A referida ausência é, nesse caso, reveladora da relação entre gestão (e descentralização da gestão) e escassez de águas como elemento propulsor de ações mais efetivas do poder público e usuários de água. Segundo informações do Relatório Conjuntura dos Recursos Hídricos no Brasil, elaborado periodicamente pela Agência Nacional de Águas, os Comitês “vêm se consolidando como o espaço onde as decisões sobre os usos da água são tomadas, sobretudo nas regiões com problemas de escassez hídrica ou de qualidade de água” (CONJUNTURA, 2014, p.230). Por outro lado, a questão que se coloca é: é preciso chegar à situação de escassez para que a gestão possa ser plenamente consolidada?

As contradições do processo de descentralização da gestão das águas sugerem, segundo autores como Dourojeanni e Jouravlev (2002), que estaríamos diante de uma crise de governabilidade sobre a água (DOUROJEANNI; JOURAVLEV, 2002). Afinal, diante do poder de incidência de grandes interesses econômicos sobre a gestão, da tentativa de minimização do papel do Estado, sobretudo no equacionamento de situações de conflitos, e no caráter funcional atribuído aos espaços colegiados de decisão “Quem governa a quem na gestão da água”? (DOUROJEANNI; JOURAVLEV, 2002, p.11)

O responsável pela empresa contratada para construir as obras hidráulicas para satisfazer a demanda de água? A entidade da bacia, se existe alguma, a autoridade de águas do governo nacional ou central ou os governos locais? A direção de uma empresa que decide investir em certo lugar em uma atividade de alto consumo de água em quantidade, qualidade ou alteração de fluxos? É responsabilidade do governo que estimula este tipo de investimento nesses lugares e que não consultou se havia água? O prefeito que decide ampliar os limites urbanos de sua cidade ou de construir uma via para automóveis sobre ou debaixo do curso de um rio? A empresa fornecedora de água potável que decide ampliar sua rede de distribuição ou de coleta e tratamento de águas servidas? O mercado de água puro e simples, sem maior regulação de tal forma que o usuário de maior rentabilidade compre água que requer suas finalidades sem se importar com os efeitos em terceiros ou no ambiente?. (DOUROJEANNI; JOURAVLEV, 2002, p.11, livre tradução da autora)

Questões dessa natureza impõem a necessidade de refletir sobre o discurso entusiasta e legitimador da participação na descentralização da gestão das águas, sobretudo se recordarmos o conteúdo ideológico que inspirou a elaboração da Lei das Águas no contexto de reforma do Estado, cuja tônica era a necessidade de reestruturação do Estado burocrático e implementação de um modelo gerencialista de gestão dos recursos ambientais no país. A instrumentalização da participação da sociedade através da delegação de implementação da política (e não necessariamente em seu processo de formulação), associada à fragilidade do poder local em relação à incidência do poder econômico, contribuem para a despolitização das relações que se processam no âmbito dos espaços de gestão das águas sob o domínio dos princípios e das regras do mercado.

Associado a isso, a inserção de instrumentos econômicos na regulação das águas como sendo tecnicamente eficientes e pretensamente neutros termina por obscurecer a dimensão propriamente política dos conflitos que envolvem o direito à água e à expressão de “prováveis” dissensos, por exemplo, entre os interesses de corporações transacionais para as quais a água constitui-se como objeto de acumulação e interesses de pequenos produtores ou do cidadão comum. Afinal, o que os unifica e o que os separa no que diz respeito ao acesso à água? Como os instrumentos de gestão previstos na Lei contribuem ou dificultam a afirmação da dimensão propriamente política e democratizante da regulação das águas? A resposta a essas questões pressupõe, inclusive, uma reflexão mais consistente às diferenças regionais no que diz respeito à capacidade organizativa e propositiva dos distintos segmentos e classes sociais. O fato é que as assimetrias no processo de implementação da Lei e dos seus instrumentos têm também um caráter regional, expressão, como considera Francisco de Oliveira (2001), nas diferenças estruturais nos processos de constituição da sociedade brasileira, nas diferentes lógicas de acumulação em um país continental como o Brasil.