Descrição Geral

Apresenta-se síntese dos aspectos mais relevantes desse texto normativo, qual seja a Lei 10.257/2001, conforme relata Toshio Mukai⁵⁷ em seu texto. Destaca o autor que é necessária essa visão geral da lei, analisando o que representa em termos jurídicos, “embora em síntese apertadíssima”.

Originou-se de projeto de Lei de n.º 2.191/1989, de Raul Ferraz; já no Senado Federal, tomou o n.º 181/1989 e, por fim, na Câmara dos Deputados o n.º 5.788/1990.

Somente em Junho de 2001 seria aprovada e passaria a vigorar a Lei 10.257/2001.

Com o destaque de Torres⁵⁸:

“A demora na produção de um texto como o Estatuto da Cidade deu-se em virtude da dificuldade de se entender como o ambiente natural influencia o ambiente construído e vice-versa. Essa relação de integração entre um e outro

56 TORRES, Marcos Abreu. Estatuto da Cidade: sua interface no meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais. Ano 12, n. 45, jan.-mar. 2007, p.197.

57 MUKAI, Toshio. Direito Urbano e Ambiental. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.260-265.

58 TORRES, op. cit., p.199.

sempre gerou conflitos entre arquitetos e urbanistas de um lado, e ecologistas do outro. Enquanto os ecologistas, culpando as cidades pelos males do Século XX, propunham um retorno à natureza, os urbanistas as defendiam, afirmando não serem elas a fonte principal de poluição.”.

Assim, após longas discussões, foi aprovada a Lei n. 10.257, de 10 Junho de 2001. Está dividida basicamente em cinco capítulos, conforme destaca Mukai⁵⁹ e se observa no texto legal: “I-Diretrizes Gerais; II-Dos Instrumentos da Política Urbana, com as seções de I a XII; III-Do Plano Diretor; IDa Gestão Democrática da Cidade e V-Disposições Gerais.”.

O autor acredita que os pontos mais relevantes do citado texto normativo são: a efetiva concretização do Plano Diretor; a fixação de diretrizes gerais em virtude do art.

182 da Constituição Federal (Da Política Urbana), para que o Município possa executar sua Política de Desenvolvimento Urbano; criação de novos institutos jurídicos, além da regulamentação do §4º do art.182 da CF (parcelamento e edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamento em títulos); fixação de sanções para Prefeito e agentes públicos que não tomarem providências de sua responsabilidade; instituição da gestão democrática e participativa e, por fim, as alterações na Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85) para possibilitar que o Judiciário torne concretas as obrigações de ordem urbanística.

Na seqüência, Mukai⁶⁰ destaca as importantes partes de cada um dos capítulos.

a) Diretrizes Gerais

São indicadas pelo art. 2º da Lei 10.257/2001, e constam 16 previsões deste tipo⁶¹. Paulo de Bessa Antunes⁶² nomina tais diretrizes como “princípios norteadores da

59 MUKAI, Toshio. Direito Urbano e Ambiental. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.259.

60 Ibid., p.260-267.

61 Art. 2^o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das

política urbana”, cujo objetivo principal é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, incluindo a segurança e o bem-estar dos cidadãos, o interesse da coletividade e o equilíbrio ambiental. Frisa-se a importância dessas diretrizes, visto a necessidade de clara exposição para o entendimento do restante do documento e dos intuitos a que se destina o diploma legal. São as previsões: (I) garantia do direito a cidades sustentáveis; (II) gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; (III) cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; (IV) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas; (V) oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados; (VI) ordenação e controle do uso do solo; (VII) integração e complementaridade entre as atividades

atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;f) a deterioração das áreas urbanizadas;g) a poluição e a degradação ambiental;VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

62 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7 ed., rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p.349.

urbanas e rurais; (VIII) adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade; (IX) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; (X) adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano; (XI) recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; (XII) proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; (XIII) audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos; XIV) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; (XV) simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias e (XVI) isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização.

Essas diretrizes gerais passaram a vigorar no contexto da execução das Políticas Públicas de que tratam os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, além de todo o mais indicado pela Lei 10.257/2001.

b) Instrumentos da Política Urbana

Dentre os instrumentos previstos pela Lei em seu artigo 4º, podem-se listar, dentre os mais importantes, segundo Toshio Mukai⁶³, aqueles em que houve a regulamentação (havia previsão em outro texto legal) e os que são inovadores.

Em um primeiro momento, aqueles referentes à regulamentação do §4º do artigo 182 da Constituição Federal: (I) Parcelamento e edificação compulsórios; (II) IPTU progressivo no tempo; (III) Desapropriação com pagamento em títulos.

Já os institutos inovadores são: (IV) Ao lado da usucapião especial de imóvel urbano, agora regulamentada (art. 183 da CF), criou-se a usucapião coletiva; (V) também criada a concessão de uso especial para fins de moradia (até agora no texto da Medida Provisória 2.220/2001, visto o veto dos artigos 15 a 20 do Estatuto da

63 MUKAI, Toshio. Direito Urbano e Ambiental. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.260.

Cidade); (VI) Direito de Superfície; (VII) Direito de Preempção; (VIII) Outorga Onerosa do Direito de Construir (Solo Criado); (IX) Operação Urbana Consorciada; (X) Consórcio Imobiliário; (XI) Transferência do Direito de Construir e o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).

Ainda, é possível destacar que o Plano Diretor é o principal instrumento previsto não só pelo Estatuto da Cidade, mas inicialmente pela Constituição Federal em virtude de sua relevância. Para o legislador, e entende assim também Mukai⁶⁴, constitui Capítulo à parte, destacado na previsão normativa.

c) Plano Diretor

O Capítulo III da Lei 10.257/2001 é dedicado completamente ao instituto, previsto como obrigatório, nos termos do artigo 182 da Constituição Federal, para cidades com mais de vinte mil habitantes. Mukai⁶⁵ entende que somente com o surgimento do Estatuto da Cidade esta obrigação constitucional se efetivou, pois duas disposições passaram a vigorar: a primeira que faz incidir sobre o Prefeito a sanção de improbidade administrativa se ele não tomar providências para o Plano Diretor ser aprovado em até cinco anos após o vigorar da Lei, e a segunda que acresce como objeto da Ação Civil Pública e como motivo de ação cautelar respectiva a “ordenação urbanística”.

Deixando as discussões acerca da inconstitucionalidade das exigências do Plano Diretor de lado, destaca-se a imprescindível participação da comunidade nessas definições, atendendo à necessidade de Audiências Públicas conforme o art. 29, XII, da Constituição Federal. Contando com isso, também a publicidade de informações e documentos a qualquer interessado.

64 MUKAI, Toshio. Direito Urbano e Ambiental. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.264.

65 Ibid., p.265.

d) Gestão Democrática da Cidade

O quarto capítulo do texto legal prevê o imperativo da democracia direta, com a utilização de diversos instrumentos para que se atinja esse fim. Entre eles, cita Mukai⁶⁶:

“(...) tais como órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências, consultas públicas, conferências de assuntos de interesse urbano, iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, referendo popular.

Prevê, ainda, o art. 43, a institucionalização da gestão orçamentária participativa, com a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.”

e) Disposições Gerais

É previsto aqui o Consórcio Imobiliário (art.46) antes citado como instituto da Lei 10.257/2001. Também, prazos para tomada de providências a partir da data de entrada em vigor da Lei. Prazos que Toshio Mukai⁶⁷ critica em termos de constitucionalidade, mas não nos aprofundaremos nesses temas em virtude do escopo deste trabalho.

Outros pontos deste capítulo são referentes à tributação aos imóveis urbanos relativos a serviços públicos, programas e projetos habitacionais de interesse social e as sanções ao Prefeito por improbidade administrativa.