Institutos tributários e financeiros

Inúmeros instrumentos financeiros ou tributários podem ser pensados para induzir o interesse do Poder Público e da comunidade. O Estatuto da Cidade cita alguns deles.

a) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU

Conforme comentário na obra de Régis Fernandes de Oliveira¹⁰¹, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, o IPTU, tem por “fato gerador a propriedade ou posse de imóvel localizado na zona urbana do Município” e está previsto no artigo 156, inciso I, da Constituição Federal. Entende-se por zona urbana, atendo-se ao artigo 32, §1º do Código Tributário Nacional, aquela dotada de pelo menos dois melhoramentos urbanos (calçamento ou meio-fio, com canalização de águas pluviais, sistema de esgotamento, abastecimento de água potável, rede de iluminação pública e escola primária ou posto de saúde a uma distância inferior a três quilômetros.

Mas o que se destaca por instrumento não é somente o IPTU, mas a progressividade no tempo deste imposto. O alicerce para esta medida, continua Régis de Oliveira, está previsto no artigo 182, §4º da Constituição Federal, em que se o imóvel estiver subutilizado, não edificado ou não utilizado, cabe a progressividade no tempo do tributo específico (IPTU).

Entretanto, há críticas a essa medida. Até o ano de 2000 o Supremo Tribunal Federal entendia que não se aplicava a progressividade no tempo do instrumento, como explicam Aluísio Fernandes de Oliveira e Paulo César Carvalho¹⁰². Surge então a Emenda 29/2000, que passou a autorizar aos Municípios a cobrança de IPTU de modo progressivo em razão do valor do imóvel, atribuindo-lhes diferentes alíquotas conforme a localização e o uso.

Como procedimento de caráter urbanístico, o instrumento do IPTU progressivo no tempo é a etapa intermediária do desenrolar previsto originalmente pelo artigo 182,

§4º da Constituição Federal, e em seguida pelos artigos 5º e 8º do Estatuto da Cidade.

O que se tem, explica Régis Fernandes de Oliveira¹⁰³, é que havendo a subutilização, não utilização ou não edificação, o primeiro passo (I) é a edição de lei específica; o

101 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Comentários ao Estatuto da Cidade. 2 ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p.49.

102 OLIVEIRA, Aluísio Pires de; CARVALHO, Paulo Cesar Pires. Estatuto da Cidade. Anotações à Lei 10.257, de 10.07.2001. Curitiba: Juruá, 2002, p.107.

103 OLIVEIRA, op.cit., p.51.

segundo é a (II) notificação de um ano para apresentação de projeto, conforme compulsoriedade do parcelamento, edificação ou utilização do solo urbano; na seqüência, (III) o prazo de dois anos para início das obras. Passados quase quatro anos, e não atendido o pressuposto, aparece o (IV) IPTU progressivo no tempo, com mais um ano, ensejando que a majoração da alíquota poderá ocorrer por cinco anos consecutivos em seu valor máximo. Como última fase, ainda insistindo em não realizar o que foi planejado no primeiro passo, aparece a (V) desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, como ainda se verá.

Conforme justificada para instrumento do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, anteriormente exposto, a propriedade imobiliária urbana é escassa e limitada. Citam Oliveira e Carvalho¹⁰⁴ que a finalidade do instrumento em questão é motivar o exercício econômico da propriedade, garantindo que exerça sua função social. Assim, a arrecadação não é para que a Administração Pública se beneficie (ao menos não diretamente), mas para que a destinação dada pelo proprietário àquele solo esteja em concordância com o plano traçado.

Dessa forma, deve-se evitar o espraiamento do desenvolvimento da cidade, ou pelo menos reduzir seu ritmo. Sabe-se, entretanto, que a interferência administrativa em e esfera particular é sempre problemática e demanda cautela. Afinal, não é sempre que a existência de um bem imóvel não utilizado adequadamente significa que esteja servindo a intuito meramente especulativo. Em muitos dos casos a própria situação econômica do indivíduo não lhe permite investir conforme prevê a exigência.

Por outro lado, o tributo não pode ter caráter confiscatório (abusivo), servindo justamente para o incentivo de desenvolvimento a que a propriedade deve atender.

Tanto que a elevação do tributo é feita de forma paulatina, para constranger o proprietário de forma cada vez mais veemente. Assim, como não há maneira de obrigá-lo diretamente, a solução constitucional encontrada foi a sanção ao pouco aproveitamento.

104 OLIVEIRA, Aluísio Pires de; CARVALHO, Paulo Cesar Pires. Estatuto da Cidade. Anotações à Lei 10.257, de 10.07.2001. Curitiba: Juruá, 2002, p.110.

Dessa maneira, continua Aluísio de Oliveira, deve a propriedade atender à sua função social, atingindo benefício econômico e respondendo socialmente aos que ali se envolvem, bem como à Administração Pública e seus investimentos.

b) Contribuição de melhoria

À luz do estudo de Eduardo Caldas e Guilherme Lima e Silva¹⁰⁵, pode-se entender um pouco melhor a questão das contribuições de melhoria. Explicam o surgimento do instrumento à partir do crescimento das cidades e da sua demanda por infra-estrutura, necessitando de maior volume de recursos disponíveis. Considerando que à medida que as obras se concluem a qualidade de vida aumenta e os imóveis se valorizam, torna-se lógica a possibilidade do Poder Público cobrar certa margem contributiva, desde que não se mostre abusiva.

É um tributo que está presente na Constituição Federal de 1988, no inciso III do Artigo 145. Com relação a legislação específica, os autores citam o Decreto-Lei nº 195 de 1967, que trata do assunto, e em seu Artigo 2º determina que o fato gerador desse tipo de tributo será é a valorização do imóvel de propriedade privada em virtude de obras públicas concretizadas, como por exemplo de pavimentação, de arborização, de iluminação e vários outros tipos de melhoramentos públicos possíveis.

Já no que concerne às exigências para tal cobrança, o Código Tributário Nacional (CTN) exige, em seus artigos 81 e 82, que a administração competente (União, Estados ou Municípios) deverá publicar edital contendo uma série de elementos, destacando-se: (a) memorial descritivo do projeto; (b) orçamento do custo da obra; (c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição de melhoria; (d) delimitação da zona beneficiada e (e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas.

A Contribuição de Melhoria, comentam os escritores, é largamente utilizada para pavimentação, drenagem, esgotamento e saneamento básico e iluminação pública.

105 CALDAS, Eduardo de Lima; SILVA, Guilherme Henrique de Paula e. Contribuição de Melhoria. In:

Instituto Pólis – Idéias para a Ação Municipal. AA nº 152, 2000. Disponível em:

http://www.polis.org.br/download/arquivo_boletim_101.pdf, acessado em 01/11/2009, p.01.

c) Incentivos e benefícios fiscais e financeiros

Utilizando o pensamento de Elida Séguin¹⁰⁶, é interessante destacar parte em que sua obra aborda a extrafiscalidade dos tributos. Segundo o texto, além de arrecadar verbas para o Poder Público, a questão tributária e fiscal pode ter objetivos diversos, como corrigir situações indesejadas, conduzir a economia, o desenvolvimento de uma região, a preservação de certas áreas, entre vários outros.

Assim, a autora oferece, na sequência, exemplos de como a extrafiscalidade pode ser aplicada para benefício social. Inclusive, comenta a respeito de incentivos e benefícios fiscais e financeiros. É o caso do tombamento, em que, em alguns locais, se concede isenção ou redução do IPTU para imóveis tombados ou próximos a eles.

Assim, espera-se que o tombamento não seja um ônus à vizinhança, mas que demonstra mais um benefício. Da mesma forma, incentivos para proteção de áreas ambientalmente preservadas, e benefícios fiscais para produtos com “Selos Verdes”.

Nesse sentido, explica Séguin¹⁰⁷ que a Agenda 21, em seu capítulo 33, prevê mecanismos de implementação da defesa ambiental, sugerindo criação de financiamentos privilegiados, incentivos na tributação dos produtos com rótulos ecológicos, apoio a indústrias com certificação ambiental (ISO 14.001).

Assim, os incentivos e benefícios fiscais e financeiros possuem esse papel na extrafiscalidade, especialmente nos interessando quando se trata do objetivo da ordenação do desenvolvimento.