DESEMPENHO INSTITUCIONAL

Para Putnam (2002), as duas questões básicas da ciência política são: “quem governa?” e “quão bem?” No foco desses dois questionamentos encontra-se o tema do desempenho institucional, trazendo em seu significado novas formas de tomada de decisão, influenciando as maneiras pelas quais os cidadãos e os grupos atuam, conferindo autoridade e imprimindo novidades no campo da gestão institucional.

Já os estudos de Woolcock e Narayan (2002) estão baseados no trabalho de Stocpol, que utilizou duas variantes para pesquisar a dimensão institucional. A primeira, realizada com uma metodologia histórico-comparativa, afirma que o enfraquecimento dos governos não representa o crescimento das empresas e da comunidade: ao contrário, um governo forte e pró-ativo estimula o fortalecimento dessas entidades.

No caso da segunda variante, Stocpol (apud Woolcock & Narayan, 2002) utilizou-se de estudos “nacionais quantitativos” dos efeitos do desempenho governamental e das divisões sociais no desempenho econômico, para comparar a qualidade das instituições políticas, legais e econômicas da sociedade, descobrindo que fatores como confiança, usos da legislação e das qualidades democráticas influenciam de maneira positiva o crescimento econômico.

A autora Tânia Zapata (2004) contribui na discussão do tema quando ressalta três fatores da dimensão institucional:

x a importância do território local e, portanto, dos governos locais,

enquanto articuladores e aglutinadores das políticas de desenvolvimento;

x a importância da participação da sociedade enquanto protagonista

do planejamento, da implementação e da avaliação das ações de desenvolvimento;

x a relevância das parcerias público-privadas para a concretização

das iniciativas de desenvolvimento.

Conforme destaca a autora, para o Programa das Nações Unidas - PNUD (2004),

“a dimensão institucional deve ser entendida no contexto do avanço das estruturas democráticas do país e da reforma do Estado. A primeira abrindo novas oportunidades de avanço da cidadania e a segunda ampliando espaços para maior transparência e controle social por parte da população.” (ZAPATA, 2004).

Entretanto, é o autor Putnam (2002), com base em seus estudos na Itália, quem destacou três critérios centrais para a nossa pesquisa que contribuem para a formação de novas institucionalidades:

1 – Um novo modo de fazer política: para entendermos o modo como as instituições influenciam a elite política, precisamos descobrir quem são esses políticos. Para isso, dois fatores são avaliados: um que comporta as origens sociais dos conselheiros, seu grau de escolarização, onde nasceu e foi criado, ou seja, quem são seus pais, quais são suas origens. As respostas a essas perguntas caracterizam os políticos e influencia suas decisões em relação à forma de tratar várias questões, como políticas rurais, compromisso com o local onde atua, etc. O outro fator é a identificação do grau de polarização ou despolarização ideológica dos políticos. Ou seja, se são mais ‘socialistas’ ou de ‘esquerda’, ou mais

‘conservadores’ ou de ‘direita’. Uma polarização ideológica representa hostilidades, disputas, embates de opiniões, intolerância. Uma menor polarização resulta em maior tolerância partidária e de opiniões, foco nas questões práticas e maior colaboração.

2 – Autonomia governamental (local): entende-se por autonomia a independência de opiniões externas, colocando mais suas próprias opiniões e valores. É através da autonomia que a identidade institucional é firmada. Para alcançar tal finalidade, Putnam (2002) afirma que é de fundamental importância a superação das origens institucionais, anteriormente ligadas à política partidária nacional.

Vale esclarecer que, por opiniões externas, entende-se não só os partidos políticos nacionais, mas, também, outros atores sociais, como a igreja, os burocratas locais, os sindicatos, as associações locais, os ministros da república e, até mesmo, os negociantes.

A autonomia local pressupõe a capacidade de tomar as suas próprias decisões, fazer as próprias escolhas, o que se reflete nas escolhas de gabinetes, no estabelecimento de alianças políticas locais, independentes da nacional, adesão ou não a programas de cunho nacional, etc.

Porém, a autonomia não é conquistada sem a independência financeira, geralmente limitada por repasses de recursos carimbados com programas específicos e compromissos estabelecidos anteriormente, bem como por divergências políticas com os governantes locais.

3 – A relação entre governo e região: essa relação pode ser entendida, também, como afirma Zapata (2004), pela interação entre as organizações governamentais e não-governamentais, comunitárias e empresariais.

A articulação entre as instituições, para a realização de ações com resultados coletivos, necessita de comunicação entre as partes, caso contrário incorre em sobreposições ou, até, apatia. Todos precisam de maior agilidade, idéias viáveis e inovadoras, bem como continuidade administrativa de programas e construção de Planos de Desenvolvimento.

E, para somar aos fatores mencionados acima, a disposição para o diálogo com os cidadãos e a melhoria do quadro funcional das instituições são dois pontos a serem melhorados. A cultura do clientelismo e do favoritismo, seja por parentesco ou filiação partidária, compromete o desempenho e a credibilidade das instituições. Clientelismo e favoritismo podem consolidar um quadro de crise que ameaça a continuidade das institucionalidades.

Agregam-se às dificuldades e às ameaças ao funcionamento das institucionalidades os dilemas da ação coletiva. Como lembra Putnam, a dificuldade histórica de cooperação para o bem comum é descrita na teoria dos jogos, por diversos especialistas da sociologia política, combinando diversas situações de não- cooperação que, na ausência de um compromisso mútuo confiável e na falta de punição, optam por agir de forma oportunista (Putnam, 2002).

Para a superação desse ‘dilema’, retornamos aos princípios do capital social: confiança e associativismo. O fortalecimento desses fatores favorece a cooperação, segundo Putnam (2002). Na prática cooperativa, o individualismo é superado pela assistência mútua e seu fortalecimento aumenta a confiança que, juntamente com normas e cadeias de relações sociais, formam o que alguns autores denominaram por “recursos morais”.

Putnam (2002) entende a confiança como a previsibilidade do comportamento do outro, da predisposição para tomar as decisões corretas, pois qualquer outro

caminho significará estar fora da rede de proteção social do grupo: isso faz com que os indivíduos acabem dando preferência à cooperação voluntária.

Para avaliação da eficácia governamental, Putnam (2002) propõe um conjunto de indicadores, no intuito de avaliar a capacidade de conduzir seus negócios internos. Para tanto, baseou-se na avaliação da continuidade administrativa, nas deliberações e na implementação das políticas públicas, através de diversos setores. São eles:

1) Indicadores relativos à continuidade administrativa

x Estabilidade do Governo: com a função de manter o apoio da

maioria do legislativo e a execução de uma linha política coerente. x Presteza Orçamentária: para aprovação do orçamento dentro do

prazo e evitar atrasos no ciclo orçamentário anual.

x Serviços Estatísticos e de Informação: utilização de informação

sobre os cidadãos, coletada, processada e analisada a fim de melhorar a eficácia dos serviços prestados.

2) Indicadores de continuidade e procedimentos internos de investigação