Desenvolvimentismo e fiscalismo (1934*1965)

Esse quadro só será alterado a partir de 1934. Apesar de o imposto sobre a renda ter sido criado já na década de vinte (como também o imposto sobre consumo de mercado­ rias) —- ambos típicos tributos incidentes sobre a riqueza interna — até que fosse redigida a nova Carta de 1934 não estavam definidas quais das unidades federadas estavam legitima­ das a instituí-los. Com a Constituição de 1934 esse assunto, que rendeu grande discussão jurisprudencial, pacificou-se. A União passou a instituir um e outro. Os Estados, em com­

pensação, ganharam um novo imposto, incidente sobre vendas e consignações. E os Muni­ cípios, agora unidades federadas, obtiveram, pela primeira vez, receitas tributárias próprias

advindas de licenças e impostos incidentes sobre a propriedade imóvel e prestação de servi­ ços municipais.

Esse sistema foi o primeiro também a instituir os fundamentos de um federalismo cooperativo pois estabeleceu mecanismos de repartição de receitas obtidas com a criação de novos tributos.

Convém notar que essas novidades são oriundas do novo cenário político- econômico estabelecido por Getúlio Vargas. Por força, então, de um redirecionamento da política-econômica as receitas tributárias mais importantes começam a deslocar-se do mer­ cado internacional para o mercado interno. Isso explica a profusão de uma legislação tribu­ tária sobre consumo de mercadorias, vendas e rendas pessoais ao lado da extinção do im­ posto de importação em operações interestaduais, bem como a diminuição do poder dos Estados-membros para tributar o comércio exterior o que, aliás, se converteria numa “ten­ dência” a partir da segunda metade da década de trinta. Aos poucos seria abolida a compe­ tência das unidades subnacionais de tributarem as operações internacionais, haja vista que cada vez mais, o governo federal assumiria o papel de regente de uma política econômica nacional.

Não obstante o aumento dos gastos públicos, especialmente federais, essas mu­ danças de 1934 pouco afetaram o nível de receitas tributárias, e do mesmo modo, não se converteram em melhorias sociais. A prestação de serviços públicos nos Municípios conti­ nuava precária pela deficiência do aparelho administrativo e escassez de recursos. Além disso, ainda que se observe uma maior descentralização do sistema tributário, uma vez que as unidades municipais passaram a ter legitimidade ativa para tributar, os critérios da Carta

de 1934 beneficiavam os maiores Municípios, ou aqueles que já tinham algum comércio desenvolvido. As zonas rurais e o interior do país continuariam absolutamente dependentes de repasses e negociações com governadores de Estado.

Entre os anos de 1937 a 1946, com o “Estado Novo”, não se verificaram mudan­ ças importantes no papel dos tributos para a economia, por força do que a sua conformação jurídica permaneceu estruturada no modelo de 1934. Ocorreram, entretanto, mudanças nas regras financeiras já que houve uma centralização de receitas e aumento, ainda maior, do peso dos tributos internos sobre o total das receitas públicas, especialmente a partir da in­ tensificação do uso de “fimdos”, “adicionais”, “taxas” e “empréstimos compulsórios”, como também pela elevação de alíquotas dos impostos já existentes.

O imposto sobre consumo de mercadorias tornou-se rapidamente o principal tri­ buto da União, seguido do imposto sobre renda. No âmbito estadual o imposto sobre ex­ portações perdeu seu significado primitivo e o imposto sobre vendas e consignações con­ verteu-se na principal fonte de receitas.

Contudo, se houve maior centralização de receitas, a capacidade arrecadatória do sistema permaneceu a mesma. E já nos anos 40 constatou-se que era muito baixa para as necessidades de um Estado forte e investidor como Vargas queria.

Como se sabe, o período que vai de 1930 a 1945 foi muito conturbado pelas cri­ ses econômicas e políticas internacionais. E elas não só diminuíram as esperanças das elites brasileiras de insistir exclusivamente na “vocação agrícola exportadora” do país como tam­ bém forçariam os governantes a explorar novas bases econômicas, internas, para financiar

os gastos governamentais que, por força do “desenvolvimentismo varguista” aumentavam de modo significativo.

Porém, essas novas circunstâncias criavam um grande impasse. Lado a lado esta­ vam uma elite desacostumada com elevada carga tributária, e um projeto político federal de desenvolvimento econômico fundado num elevado gasto público e no aumento da partici­ pação do Estado na atividade econômica, quer na função clássica de gendarme, quer na nova, de “empresário”.

Como não se viabilizou um novo pacto político para reformular o sistema tributá­ rio, e como as exportações agrícolas não se recuperariam ao nível esperado até meados dos anos quarenta, o “desenvolvimentismo varguista” foi se viabilizando com expansão mone­ tária, endividamento externo e inflação.

Desse modo, apesar de o país ter entrado noutro modelo de desenvolvimento, o sistema tributário, até a Carta de 1946 ainda é marcadamente “fiscalista” e “nominalista”. As mudanças na tributação ocorridas entre 1934 e 1946 foram mais casuais do que o resul­ tado de uma política econômica deliberada. Na verdade, parece ter sido o crescimento do mercado interno por força da grande crise internacional o responsável pela transformação daquele antiquado sistema tributário numa fonte importante de captação de receitas para o Estado, já que era visível o descompassado entre ele e as novas necessidades financeiras.

Na segunda metade dos anos quarenta, com o fim do autoritarismo varguista, o Brasil elaborou uma nova Constituição. Com ela pretendeu-se descentralizar poder político e recursos financeiros, com especial atenção aos Municípios do interior. Isso fora concebi­

do não só como necessário à melhoria da qualidade dos serviços públicos no interior do país como também decisivo para a expansão do mercado interno consumidor.

As atenções voltaram-se, então, novamente ao sistema tributário. Pela primeira vez ele passaria a ser pensado como um mecanismo de incentivo ao crescimento econômico mais homogêneo. Mas se havia, naquela ocasião, claro propósito de criar um programa de distribuição regional de recursos com apoio nele, não se pode dizer o mesmo quanto às pos­ sibilidades políticas de mudar os fundamentos econômicos das espécies tributárias existen­ tes. Por essa razão, não obstante as mudanças significativas em relação ao destino da arre­ cadação, o modelo do sistema tributário permaneceu estruturado em princípios “fiscalistas” e “nominalistas”.

Todavia, o período que vai de 1947 a 1965 além de estar marcado pela urbaniza­ ção e industrialização do país (visto que os programas econômicos que se sucederam não abriram mão da política de “substituição de importações” de industrializados e de estimular o crescimento econômico à base de vultosos gastos públicos), também conheceu inflação elevada, desequilíbrio das contas externas e crescimento do déficit público. A essas alturas, então, a tradicional política de expansão monetária e de empréstimos externos que compen­ savam as deficiências arrecadatórias do sistema de tributos em vigor, só agravavam a situa­ ção.

Era cada vez mais evidente a defasagem do modelo tributário herdado de 1891. É que, como foi mencionado, ele arrecadava pouco para as intenções intervencionistas do governo, e arrecadava mal para os interesses econômicos do capital nacional. Em vista dis­ so, adaptá-lo à “nova economia” e ao novo Estado tomava-se cada vez mais imperioso. Ao

lado disso, porém, estava a carência de condições políticas para aprovar uma tal reforma, apesar de ela ter sido muito cogitada. Sem uma boa solução para a crise, e diante do cres­ cimento do déficit público e da impossibilidade política de reformar o sistema tributário, o governo adotou, como alternativa, medidas de contenção de gastos e controle da expansão de crédito e da moeda. Só que, pelas conseqüências recessivas, elas agravaram ainda mais a situação econômica do país sem amenizar o estado das finanças públicas.

No início dos anos sessenta essa crise econômica, associada à crise política, re­ percutiu sobre o sistema tributário. Era demais evidente que o Estado brasileiro precisava de mais receitas. Todavia, era senso comum a necessidade de eliminar a cumulatividade e regressividade desse sistema, além de melhorar a forma de partilha das receitas entre as diferentes regiões do país. Já era bem sabido que só assim o sistema de tributos poderia estimular o desenvolvimento mais homogêneo do mercado interno, problema central dos programas econômicos desenvolvimentistas.

Mas só a partir da segunda metade dos anos sessenta é que parte desses proble­ mas foram enfrentados.