BRASIL Senado Federal Parecer proferido na sessão conjunta de 23 de novembro de 1983, sobre as Propostas de Emenda à Constituição, n 22, 23, 38 e 40, de 1983 Relator: Senador Passos

que via nos tributos um importante instrumento de composição do poder, e que, por essa razão, transferi-los aos Estados e Municípios “mesmo em pequena parcela, haveria de servir para dar a esses entes públicos mais autoridade política e mais independência”58.

Se bem que tenha dado nova e atualizada configuração à Contribuição de Melhoria, retirando-lhe a mera feição de contraprestação ao custo de obras públicas, para instituí-la em razão do benefício particular sobre imóveis por ocasião de obras públicas, essa Emenda, antes se notabilizou pelas mudanças ensejadas no âmbito das relações federativas. Esse era, afinal, o “espírito da abertura política” após a realização das eleições diretas para Governador de Estado em 1982: descentralizar o poder59.

Os Estados foram autorizados, a partir de então, por exemplo, a negar crédito do ICM nas operações isentas e naquelas em que ocorriam não-incidência, o que, se de um lado não agradava empresários que compravam bens de estabelecimentos isentos, era sem dúvida uma maneira de aumentar a arrecadação estadual.

Outra mudança viabilizadora de aumento da arrecadação Estadual foi a instituição — ainda que para ser efetivada paulatinamente durante os anos de 1984 e 1986 — de uma antiga reivindicação dos Estados: a inclusão do IPI na base de cálculo do ICM, no caso dos cigarros. De acordo com as regras anteriores o IPI sempre prevalecia quando da incidência de ambos os tributos, regra flagrantemente favorável aos cofres federais.

Também a fatia do Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes, que

58 id. ibid., p. 6.

59 Cf. ABRUCIO, Fernando Luiz. Os barões da federação: os governadores e a redemocratização brasileira. São Paulo: Hucitec, USP, 1998. p. 96-7.

pela redação da Emenda n. 1 de 1969 era de 40% para Estados, Municípios e DistritoFederal, elevou-se para 60% (40% para os Estados e 20% para Municípios). Porém, nesse caso a mudança não teve um impacto favorável muito significativo para as finanças subnacionais por causa das negociações realizadas com o governo central. Tendo em consideração os protestos do então Ministro Delfim Neto — que advogava ser inflacionária essa alteração, pois acarretaria um aumento dos preços dos combustíveis — a Comissão Mista acertou com o Palácio do Planalto uma elevação gradual desses repasses durante os anos de 1984 (44%), 1985 (48%), 1986 (52%), 1987 (56%), 1988 (60%)60

Quanto aos Fundos de Participação, passados quase quinze anos de absoluto predomínio federal, voltaram a ser importantes para os tesouros subnacionais. A quota- parte do IPI e IR, que por disposição da Emenda Constitucional n. 17, de 02 de dezembro de 1980 destinava 11% para o FPE e FPM subiu para 14% e 16%, respectivamente. Todavia, mesmo aqui os impactos financeiros não foram imediatos. No ano de 1984, pelo menos, o percentual para o FPE subiria para 12.5% e para o FPM de 13.5%, de modo que só a partir de 1985 é que os novos índices se aplicariam integralmente.

Como se pode ver, essa Emenda teve um alcance político importante para as relações financeiras intergovernamentais no Brasil. É certo que ela não trouxe uma redefinição dos fundamentos econômicos da tributação — quer dizer, não enfrentou o reaparecimento da cumulatividade das Contribuições Sociais — nem tampouco trouxe respostas para diminuir desigualdades sociais e regionais. Mas a essas alturas, recuperar os princípios econômicos do federalismo já era um passo à diante na reorganização das contas estaduais e municipais.

Pôrto, em seu Parecer escrito sobre os cinco projetos de Emenda:

As cinco emendas constitucionais ora sob exame desta Comissão Mista não visam, evidentemente, a uma reforma tributária global, posto que um projeto de reforma tributária tem que estar articulado com uma proposta de desenvolvimento econômico e social do País a médio e longo prazos. Como o instante político, social e financeiro do País só permite ao Governo Federal administrar as crises de curto prazo, resta-nos a alternativa de realizar um conjunto de reajustes no sistema tributário, por via constitucional, que atenue, para os Estados e Municípios, a atual crise fiscal, a qual, se não sofrer um processo de reversão, poderá levar a Federação a um período de grande instabilidade política.

Basicamente, os programas de investimentos dos Estados e Municípios vinham sendo financiados através de empréstimos externos e internos, porque a receita tributária era insuficiente para gerar um superávit corrente após o pagamento das despesas de pessoal, custeio e encargos da dívida. Na realidade os Estados e Municípios se endividaram para financiar as políticas do Governo Federal.

Cumpre-nos, então, de imediato, proceder à elaboração de um projeto de caráter nitidamente financeiro que acuda à crise vigente nos Municípios e nos Estados da Federação. (...). O objetivo central do momento atual é aumentar a receita tributária dos Estados e Municípios; a restrição que lhe corresponde é de não prejudicar os resultados da expansão do comércio exterior do Brasil e nem os desdobramentos da política anti-inflacionária.(...)61.

A tabela VI pode confirmar o que foi dito sobre a extensão dos efeitos dessa Emenda. Note que a partir da entrada em vigor da EC n.° 1 de 1969, que oficializou a centralização política e financeira da União, houve uma tendência decrescente na arrecadação dos Estados. Mas depois que a Emenda Passos Pôrto entrou em vigor tal situação foi modificada 62.

b. O Senado Federal discute a política fiscal

Entre os dias 4 e 6 de junho de 1984, a Casa de representação dos Estados, no Congresso Nacional, sob a direção do Presidente da Comissão Especial sobre Reforma Tributária, Senador Cid Sampaio, reuniu intelectuais de diversas universidades

brasileiras, além de Secretários de Estado, de Economia, Finanças, e políticos de todas as unidades da federação para promover uma grande avaliação dos problemas da tributação no Brasil e suas relações com a política econômica.

Nesse encontro foram discutidos todos os problemas que, mais tarde, seriam levantados novamente na Assembléia Nacional Constituinte, e que, como era de esperar, deveria tê-los resolvido63.

Dentre tantas, eis algumas das principais idéias apresentadas aos Senadores naquela ocasião.

O então Secretário da Receita Federal (Francisco Domelles), por exemplo, apontou cinco desvios da concepção original do sistema tributário brasileiro, a partir da política de incentivos criada durante o “milagre econômico” (1968-1974). Em seu ver, o primeiro grande problema ocorreu com o Imposto de Renda (IR). É que o governo federal, ao instituir muitos incentivos setoriais, comprometeu a própria capacidade arrecadatória desse tributo bem como a possibilidade de ser implementada uma política de tributação progressiva! Segundo Francisco Domelles, em meados dos anos oitenta o regime jurídico do IR

a) (...) beneficiava grandemente as holdings pessoais e os que recebiam ganhos e rendimentos de capital; b) [incidia de modo] (...) uniforme para as pequenas, médias e grandes empresas; c) [onerava] o lucro inflacionário das empresas; d) [não era exigido de modo antecipado] para os rendimentos dos profissionais liberais e locadores de imóveis, o que configurava um tratamento desigual relativamente aos assalariados, e; e) [tolerava] uma defasagem muito grande entre o período-base do imposto e o momento de seu pagamento, ou de sua restituição, o que, em período de inflação elevada, provocava grandes distorções, prejudicando ora o fisco, ora o contribuinte64.

62 Ver Tabela VI, Anexo.

63 As páginas que seguem fazem uma espécie de sistematização das críticas levantadas no