Desenvolvimento Agrícola e Ambiente Institucional

De acordo com De Janvry (2010), o período 1985 – 2005 testemunhou a escassez de trabalhos sobre o tema do desenvolvimento agrícola. Para o autor, diversos fatores contribuíram para o esvaziamento do debate, como a redução do papel do Estado na economia e a supremacia do Consenso de Washington, a adoção de políticas de transferência e garantia de renda em detrimento de incentivos a meios autônomos de redução da pobreza rural, assim como o menor interesse por investimentos no setor agrícola devido às baixas cotações internacionais de produtos agrícolas e aos impactos ambientais adversos destes investimentos.

Paralelamente à escassez de novos estudos relacionados ao tema do desenvolvimento agrícola, o período em questão permitiu um acúmulo de evidências empíricas que apontaram falhas do paradigma tradicional, calcado no uso de insumos modernos. Fatos estilizados como a redução da segurança alimentar, a persistência da pobreza rural em diversas regiões, a estagnação do setor agrícola na África Subsaariana e o incremento da disparidade de renda entre as áreas urbana e rural são exemplos de resultados negativos não previstos, que fomentaram a reorientação do debate.

Mesmo em sua formulação mais moderna, onde o mecanismo da indução atua sobre a inovação institucional no setor público, o desenvolvimento agrícola no modelo teórico de Hayami e Ruttan (1985) tem como objetivo central a elevação da produtividade total dos fatores na produção de commodities alimentares, e está inserido em um ambiente institucional onde os resultados da pesquisa agrícola são preponderantemente bens públicos. Constata-se que a racionalidade econômica do modelo não compreende medidas capazes de incentivar inovações agrícolas que atendam às demandas cada vez mais complexas da sociedade e, principalmente, dos moradores das áreas rurais. Modelos de inovação induzida, à la Binswanger (1974), são úteis para expor as relações entre preços, custos, tecnologias e a evolução das inovações agrícolas. Entretanto, tais modelos apresentam falhas ao reduzirem a dinâmica de inovações agrícolas a problemas de escassez e demanda potencial. Somente após a integração da demanda potencial e da base técnica em um arranjo institucional

adequado os esforços em inovação podem ser realizados (SUNDING e ZILBERMAN, 1999).

“The theory of induced innovations emphasizes the role of general economic conditions in shaping the direction of innovation activities. However, the inducement of innovations also requires specific policies and institutions that provide resources to would-be innovators and enable them to reap the benefits from their innovations (Sunding e Zilberman, 1999)”

Timmer (2015) apresenta cinco elementos que atestam a mudança no contexto global de inserção do setor agrícola na sociedade. 1) O rápido crescimento econômico pós Revolução Verde, especialmente em países asiáticos, que retirou milhões de pessoas da pobreza em áreas rurais. A maior urbanização resultou em ganhos de produtividade e fortaleceu a demanda pela diversificação da produção agrícola, com impactos significativos no mercado global. 2) Inovações em tecnologias de informação e comunicação e em biotecnologias, que reduziram radicalmente os custos de produção de conhecimento, além de terem ampliado sobremaneira as oportunidades tecnológicas, produtivas, de comércio e acumulação no setor. 3) O maior interesse de agentes financeiros globais e grandes grupos empresariais transnacionais por atividades em economias emergentes. Especialmente no setor agrícola, o crescimento do investimento direto estrangeiro ocorreu em diferentes frentes - terras agrícolas, plantas produtivas, fusões e aquisições de empresas, centros de pesquisa e desenvolvimento, cadeias globais de valor. 4) O crescimento da bioeconomia - biocombustíveis, biomassa, bioquímicos - que se tornou uma fonte significativa de demanda por commodities agrícolas. Tal mudança estabeleceu, em escala global, alterações no uso da terra e a maior volatilidade no preço de commodities agrícolas. 5) A mudança climática que se impôs como realidade via o aumento da probabilidade de eventos climáticos extremos, onde os mais vulneráveis que incorrem nas maiores perdas são justamente os agricultores de regiões mais pobres de países subdesenvolvidos. Pressões relacionadas ao impacto ambiental da produção agrícola se tornaram fatores determinantes do progresso técnico no setor, alterando a lógica de seleção das inovações.

Em outra perspectiva, Pingali (2010) afirma que o renovado interesse no tema do desenvolvimento agrícola foi incentivado pelo incremento mundial nos preços dos alimentos observado no quadriênio 2005 – 2008. O autor ressalta as transformações

recentes nos mecanismos de acesso às inovações pelos agricultores, e o fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual sobre resultados de pesquisas e conhecimento científico codificado. Diferentemente das tecnologias difundidas com a Revolução Verde, que foram desenvolvidas majoritariamente por meio de processos de free riding e apropriação de spillovers internacionais por sistemas públicos de pesquisa agrícola, os avanços obtidos na biotecnologia agrícola moderna podem ser interpretados como resultado dos esforços e dos investimentos em P&D conduzidos por empresas multinacionais sediadas em países desenvolvidos.

Spielman e Ma (2016) indicam que desde os anos 1960, os incentivos à inovação agrícola nos países subdesenvolvidos concentraram-se principalmente no papel das organizações públicas de pesquisa e dos sistemas de extensão. Somente nas duas últimas décadas, os incentivos ao investimento privado em pesquisa e desenvolvimento agrícola tornaram-se um tópico de discussão (NASEEM, SPIELMAN, OMAMO, 2010). A maior integração da agricultura aos demais setores da economia fortaleceu os mercados de insumos agrícolas, incentivou a participação do setor privado e alterou o acesso às novas tecnologias. Renting et al. (2009a) afirmam que um resultado líquido da gama cada vez maior de novas agendas de políticas de inovação é que o tipo de sistema de pesquisa agrícola "one size fits all" já não parece adequado em capturar as múltiplas funções do setor na sociedade.

Se por um lado, a persistência de pobreza e insegurança alimentar em áreas rurais reforça o papel do crescimento da produção e da produtividade agrícola enquanto mecanismo fundamental, e impulso inicial, do desenvolvimento econômico, por outro, inovações institucionais e organizacionais se tornaram tão importantes quanto o uso de insumos modernos na busca pelos ganhos de produtividade e superação da pobreza. Nesse contexto, o processo de difusão de novos arranjos institucionais na agricultura pode ser comparado ao modelo epidemiológico de doenças crônicas na população, marcado por um desenvolvimento lento, de longa duração e não contagioso.

Destaca-se o caso da conversão para a produção de alimentos orgânicos, que somente obtém resultados positivos após sucessivas safras de mudança e adaptação. Do ponto de vista da difusão, os ganhos obtidos por um determinado agricultor não necessariamente transmitem incentivos ou pressionam os demais agricultores a se tornarem produtores orgânicos. A maior heterogeneidade de sistemas produtivos tende a fortalecer o desenvolvimento do setor agrícola, quando é resultado de um processo de

aprendizado e de investimentos na diversificação das atividades como meio de escapar dos efeitos deletérios do technological treadmill.

“Not since the late 1960s has there been as much attention paid to agriculture as there is today. Agriculture’s crucial role in economic development is being re-discovered by developing country policy makers as well as by managers of foreign assistance in OECD countries and multi-lateral agencies. Small holder lead productivity growth is once again being touted as the vehicle for poverty reduction in the least developed countries, particularly those in Sub-Saharan Africa. For emerging economies, such as China and India, strategies for small holder inclusion in the process of agricultural commercialization and for reducing the growing gaps between urban and rural incomes have motivated the renewed interest in agriculture development. Industrialized countries are examining ways of promoting agriculture’s multiple roles, especially its role in providing biofuel feed stock and its ability to economically sequester carbon (Pingali, 2010).”

Byerlee, De Janvry e Sadoulet (2009) defendem a formação de um novo paradigma de desenvolvimento agrícola, capaz de ressaltar as possibilidades de contribuição do setor agrícola ao desenvolvimento sustentável das nações. Neste paradigma, a agricultura é tratada simultaneamente como atividade econômica, meio de subsistência e fonte de bens e serviços ambientais. Segundo os autores, o novo modelo teórico deve ter como objetivo mobilizar esforços para que o processo e a execução das políticas de desenvolvimento nas áreas rurais sejam tão relevantes quanto os resultados. Os ganhos de produtividade total se tornaram um meio para obtenção de ganhos de produtividade do trabalho. Afirma-se que um dos primeiros pontos de inflexão nas ações de desenvolvimento agrícola no lado real da economia corresponde ao episódio das “montanhas de alimentos”.

Em meados da década de 1980, o setor agrícola europeu tornou-se vítima do seu próprio sucesso. Os altos níveis de apoio recebidos pelos produtores, principalmente por meio de suporte de preços, que caracterizou a política agrícola comum europeia (PAC) nas décadas de 1960, 1970 e 1980, provocaram distorções nos mercados de alimentos. Agricultores tornaram-se tão produtivos que produziram alimentos em quantidade muito superior à capacidade de absorção da demanda regional, resultando em uma crise de superprodução que atingiu seu ápice em meados dos anos 1980. Para esterilizar a potencial queda generalizada nos preços e na própria renda, agricultores procederam à destruição de estoques de carnes, laticínios, dentre outros, geralmente em espaços

públicos. As imagens da destruição de toneladas de alimentos repercutiram de forma negativa na opinião pública e junto aos tomadores de decisão, que consideraram o episódio uma catástrofe social perante o fato de que milhares de pessoas naquele momento passavam por algum grau de nutrição insuficiente. A saída da crise de superprodução foi a redução do peso de incentivos diretamente relacionados à produção agropecuária no âmbito da PAC.

Nota-se pela figura 02, que a partir da década de 1980 os suportes baseados em pagamento direto aos agricultores da União Europeia aumentaram consideravelmente em detrimento dos incentivos vinculados à produção. A mudança na composição foi significativa e traduziu a reorientação do investimento público em ações focadas no desenvolvimento agrícola. O período exposto na figura 02 descreve ainda a redução relativa dos gastos públicos com políticas de suporte aos produtores. No biênio 1986- 1988 a renda obtida com políticas de suporte representou aproximadamente 40% do rendimento bruto dos produtores, e em 2011-2013 o percentual caiu para patamar inferior a 20% (OCDE, 2014). O movimento reflete a elevação no rendimento bruto dos produtores, que pode ter resultado da transição para produtos de maior valor adicionado. Vale ressaltar que a mudança na composição do suporte aos produtores ocorreu também em outros países membros da OCDE.

Figura 2 - Transformações no suporte aos agricultores da OCDE.

Fontes: Adaptado de OCDE (2014).

De acordo com OCDE (2014), 88% do total do gasto público em medidas de suporte aos agricultores de países membros da organização no período 1986-1988,

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 1986-1988 1995-1997 2011-2013

% Rendimento bruto dos agricultores

Produção agropecuária Uso de insumos

Pagamento direto Produtos não agropecuários

corresponderam a transferências de recursos atrelados à produção de commodities. Essa proporção reduziu-se para 75% em 1995-97, e diminuiu ainda mais para 33% na média do período 2011-13. A redução do suporte vinculado à quantidade produzida foi acompanhada da elevação de pagamentos diretos, geralmente condicionados a adoção de práticas específicas como melhorias no desempenho ambiental da atividade, a prestação de serviços ecossistêmicos em áreas rurais, investimentos em bem-estar animal, dentre outros.

Em 2011-13, mais de um terço dos instrumentos de pagamentos diretos aos agricultores da OCDE tiveram algum tipo de “cross-compliance”, enquanto em 1995- 97 esta porcentagem era de apenas 10%. Em valores monetários, estima-se que a nova estrutura de suporte aos agricultores tenha direcionado aproximadamente US$ 30 bilhões a práticas agrícolas com algum grau de preocupação com o desenvolvimento rural sustentável em países da OCDE, no período 2011-2013. Não obstante, estima-se que o suporte vinculado exclusivamente ao nível de produção de commodities sofreu redução total de US$ 90 bilhões entre 1986 e 2011 (OECD, 2014, pg.73).

A mudança na política agrícola comum europeia pode ser apontada como uma reação aos efeitos negativos do paradigma de desenvolvimento agrícola tradicional. Matthews (2013) afirma que a reorientação do suporte público à agropecuária representou uma importante contribuição para reverter pressões e danos ambientais causados pela intensificação da produção. Para van der Ploeg et al. (2004) a dissociação entre pagamentos e produção de commodities específicas encorajou a reorganização no portfólio de cultivos e atividades, fortalecendo a multifuncionalidade, materializada na gama de atividades relacionadas à ocupação de espaços rurais e ao uso de bens públicos. É bem verdade que aspectos como a multifuncionalidade de espaços rurais e as preocupações com a sustentabilidade da produção sempre fizeram parte das discussões sobre políticas agrícolas. O que é sem dúvida novo é a escala e a abrangência desses elementos nas agendas contemporâneas de desenvolvimento.

O incentivo à multifuncionalidade, contido nas políticas de suporte agrícola na OECD, é apontado como um dos principais pontos de ruptura entre o paradigma tradicional da modernização e o desenvolvimento agrícola atual4. Ao menos nos países

4_{Segundo van der Ploeg (2004), o velho paradigma está baseado em processo de intensificação,}

especialização e crescimento espacial da produção agrícola. Embora os autores ressaltem a importância da multifuncionalidade como uma redefinição da relação entre áreas rurais e urbanas, o texto adota

desenvolvidos, a mensagem é objetiva e transmitida a todos os agentes: pagamentos diretos no montante de aproximadamente US$ 10 bilhões por ano! Além disso, ações de suporte aos consumidores e gastos com pesquisa e infraestrutura adotaram novas diretrizes, no sentido da multifuncionalidade. No entanto, a análise desses mecanismos extrapola o escopo do presente capítulo, que permanece restrito ao estudo do suporte aos produtores.

De acordo com Renting et al. (2009b), existe um consenso de que o reconhecimento da multifuncionalidade é uma expressão da necessidade de construir novas relações entre a agricultura e a sociedade em geral. Neste movimento, pode-se observar o fortalecimento de atividades e empregos não agrícolas em áreas rurais, principalmente relacionados à prestação de serviços e ao processamento de produtos agrícolas. Conforme indica van der Ploeg (2004), a renda e o emprego gerado por atividades não agrícolas em áreas rurais em países desenvolvidos são superiores aos observados na produção agrícola.

Diferentes abordagens estruturaram o debate sobre a multifuncionalidade e, consequentemente, elaboraram diferentes perspectivas de análise para a compreensão do mesmo objeto. Renting et al. (2009b), propõe que as abordagens da multifuncionalidade gravitam ao redor de dois recortes analíticos centrais: 1) se mercado ou organizações públicas são os detentores dos principais mecanismos de governança das novas atividades agrícolas; 2) se região/território ou fazendeiros individuais são os objetos centrais das abordagens. Com esses elementos, os autores classificam as abordagens da multifuncionalidade em quatro grupos: market regulation, land use/territorial/spatial

issue, actor oriented, public regulation.

Segundo Renting et al. (2009b), a abordagem da OECD para a multifuncionalidade diz respeito a atividades interligadas que produzem bens comercializáveis e outros bens (ainda) não transacionados. Nesse arcabouço, os incentivos a multifuncionalidade concentram-se no desenvolvimento de mercados que atuam como instrumentos para ampliação das possibilidades de trabalho e acumulação de capital nas áreas rurais. Para exemplificar, medidas regulatórias que estabelecem mercados para externalidades ambientais e bens públicos. Já a abordagem da

pressupostos sobre o desenvolvimento agrícola em fazendas comerciais que não condiz com a realidade.

multifuncionalidade nos documentos da FAO ressalta os impactos territoriais da multifuncionalidade, e os múltiplos papéis através dos quais as atividades agrícolas podem contribuir com desafios relevantes observados nos países mais atrasados, como segurança alimentar, redução da pobreza, bem-estar social.

Um ponto comum das interpretações diz respeito à ampliação do escopo de serviços e funções que a agricultura pode desempenhar na sociedade. Além da produção de alimentos, fibras e insumos para a bioeconomia, externalidades e recursos naturais, a multifuncionalidade de áreas rurais compreende funções essenciais ao desenvolvimento sustentável das nações como qualidade e valor nutricional dos alimentos, preservação da ruralidade e da herança cultural, estratégias de crescimento “pro-poor”, dentre outros. Ao invés de aprofundar a discussão em torno de definições e nuances do conceito de multifuncionalidade agrícola a presente tese busca sublinhar consensos, através da identificação de elementos comuns às abordagens, e transversais do ponto de vista dos atores do setor.

Renting et al. (2009b), indicam que a utilidade dos instrumentos clássicos de avaliação de resultados, como análises custo/benefício ou indicadores de produtividade dos fatores, é limitada quando a multifuncionalidade é relevante. Fenômeno que impacta tanto agricultores familiares como empresariais, e é parte relevante da agenda de trabalho em diferentes áreas do conhecimento e organizações de pesquisa5.

O incentivo à multifuncionalidade desdobrou-se em maiores possibilidades de rendimento nas áreas rurais e tornou necessário o desenvolvimento de novas medidas para avaliação de desempenho, especificamente com relação à exploração de recursos naturais na produção agrícola. Isto porque, as principais classes de métricas de produtividade agrícola desconsideram entradas ou saídas de insumos que (ainda) não são comercializados, com preços fixados em mercados estabelecidos, como biodiversidade, recursos hídricos, fertilidade natural do solo, gases de efeito estufa, dentre outros. Isto é, as medidas de produtividade parcial e produtividade total dos fatores (PPF e PTF) não capturam o uso de bens e serviços ambientais na produção agrícola, assim como não incluem rendimentos obtidos em atividades não agropecuárias

5

Matthews et al. (2007) fazem uma revisão de trabalhos com modelos baseados em agentes aplicados a problemas relacionados ao uso da terra. Segundo os autores, os modelos de uso da terra baseados em agentes (ABLUMs) podem ser divididos em cinco grandes áreas de aplicação: análise e planejamento de políticas, modelagem participativa, análise do uso espacial da terra ou de padrões sociais, teste de conceitos de ciências sociais e explicação das funções de uso da terra.

desempenhadas na propriedade rural. Desse modo, proporcionam apenas meios limitados para avaliar a sustentabilidade de longo prazo das operações.

Fuglie et al. (2016) descrevem o “estado da arte” com relação às métricas alternativas de produtividade agrícola. Em especial, analisam as principais características de métricas empregadas para avaliar o desempenho ambiental das atividades, que contabilizam o consumo de recursos naturais na agricultura e os rendimentos potenciais advindos da provisão de serviços ecossistêmicos em áreas rurais. Os autores ressaltam o potencial de difusão da produtividade total dos recursos (PTR) como métrica padrão para a avaliação de resultados. A PTR corresponde a uma extensão da PTF, que captura o desempenho de bens e serviços ambientais (ainda) não mercantis utilizados na produção agrícola. Poucas aplicações empíricas de PTR existem atualmente, conforme apresentado na revisão bibliográfica de Lansink e Wall (2014).

Afirma-se que a institucionalização de medidas de desempenho ambiental da produção agrícola junto aos produtores e demais agentes do setor agrícola é uma condição necessária para o fortalecimento da multifuncionalidade. Para além de uma demonstração de altruísmo ou preocupação intertemporal dos agentes, a busca pela maior sustentabilidade da produção agrícola visa ampliar os espaços para a acumulação de capital em áreas rurais, o incremento do valor adicionado e do preço dos produtos agrícolas. As ações nesse sentido são de natureza transversal, impactam todos os agentes do setor, e impõem novos desafios à agenda de desenvolvimento agrícola, como por exemplo, a formação de consensos em torno dos preços de comercialização dos bens e serviços ambientais.

Pingali (2015) destaca que há uma crescente desconexão entre políticas de desenvolvimento agrícola e os desafios nutricionais contemporâneos. Para o autor, problemas de longa data como a desnutrição de micronutrientes na população mais pobre, a desnutrição infantil, e desafios emergentes como o sobrepeso e a obesidade são reforçados pelos tipos de incentivos contidos na maioria das políticas agrícolas observadas atualmente.

Com isso, novos mercados e modelos de organização das atividades produtivas no sistema agroalimentar podem ser apontados como elementos comuns ao desenvolvimento agrícola pós Revolução Verde. Alimentos certificados, orgânicos, funcionais, biofortificados, dentre outros, transitaram de nichos para mercados com