O DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA EM EDUCAÇÃO NO BRASIL E O ESTUDO DA POLÍTICA EDUCACIONAL

Diversos estudos explicitam aspectos da trajetória da pesquisa em educação no Brasil. Dentre eles podemos citar: Gouveia (1971, 1976), Mello (1983), Gatti (1983, 1987, 2001), Campos e Fávero (1994), Alvarenga (1996), André (2006), Silva (2008), Bittar (2009), Santos e Azevedo (2009), Bittar; Bittar e Morosini (2012). Os pesquisadores apontam que os estudos sobre educação no Brasil vêm sendo desenvolvidos desde o início do século XX. No entanto, desde o século XIX, encontramos publicações relacionadas a diversos aspectos da educação nacional na bibliografia pedagógica brasileira (INEP, 1944a).

Logo após a independência do Brasil, em 1822, ocorreram as primeiras tentativas de organização do ensino no país. No entanto, essas tentativas foram caracterizadas por uma descentralização da educação. Com o Ato Adicional de 1834 à primeira Constituição (1824), o ensino primário e secundário ficou a cargo das províncias, enquanto que o governo central ficou responsável pela instrução superior (RIBEIRO, 1984). Após a instauração da República, em 1889, a preocupação em relação ao desenvolvimento econômico e social e a necessidade de reorganização do ensino no país levaram à realização de uma série de reformas educacionais. Assim, nesse contexto do chamado Brasil Império (1822-1888) e Primeira República (1889-1930), as publicações de temas da educação e, especialmente, temas relacionados a políticas educacionais, até a década de 1920, eram representadas por relatórios e descrições assistemáticas sobre a situação da instrução pública nas províncias, discursos sobre a reorganização do ensino, cartas, pareceres, memórias, atas, textos legais, etc.

Os passos iniciais da formação do campo educacional brasileiro estão relacionados à primeira organização dos profissionais da área da educação que agregou diversos educadores engajados no movimento de renovação da educação brasileira. A Associação Brasileira de Educação (ABE) foi criada em 1924 por 13 intelectuais cariocas, sob iniciativa de Heitor Lyra da Silva62 (SAVIANI, 2008a). Tal associação caracterizava-se, principalmente, pelo importante papel que desempenhou nas lutas educacionais até a década de 1950 e pela

62 _{Dentre os intelectuais que assumiram posteriormente a presidência da ABE estão, por exemplo: Anísio} Teixeira, Antonio Carneiro Leão, Fernando de Azevedo, entre outros.

influência na definição da política educacional brasileira (SAVIANI, 2008a). Foi a principal instância de debate nas décadas de 1920 e 1930 acerca dos problemas da educação brasileira, por meio de congressos, conferências e reuniões. Por ocasião de discussões realizadas no âmbito de uma das Conferências Nacionais de Educação, organizadas pela ABE, que o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932) foi redigido, importante documento que marcou a história da educação brasileira (SAVIANI, 2008a). Foi também nos congressos promovidos pela ABE que a ideia da criação de um órgão de pesquisa que oferecesse subsídios para as políticas públicas teve a sua gênese (ROTHEN, 2005).

Foi, portanto, com a criação do Inep, inicialmente denominado Instituto Nacional de Pedagogia63, em 1937, que a pesquisa em educação passou a se tornar mais sistemática. Até então havia apenas estudos isolados. A sua fundação é considerada o primeiro momento da pesquisa educacional brasileira (GOUVEIA, 1971; ANDRÉ, 2006). A criação do Inep, como órgão vinculado ao Ministério da Educação, foi proposta por Lourenço Filho ao então ministro Gustavo Capanema64. O propósito era criar um órgão para coordenar estudos e pesquisas sobre os problemas do ensino em seus diferentes aspectos, bem como sistematizar os conhecimentos educacionais para subsidiar as ações governamentais. A instalação e a organização inicial do Inep foram, então, conduzidas por Lourenço Filho, que ocupou o cargo de diretor geral no período de 1938 a 1945 (ROTHEN, 2005; OLIVEIRA, 2013).

Os propósitos de criação do Inep fizeram parte de um contexto de centralização das decisões políticas, que se iniciou com a Revolução de 1930 e o Estado Novo (1937-1945). A ampliação da atuação do Estado é evidenciada na educação pela criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, em 1930, e pelas ações de reorganização da estrutura do ensino no país como forma de unificar e articular os sistemas estaduais de ensino (AGUIAR, 1991). É um momento caracterizado pela industrialização e urbanização do país, bem como do movimento das ideias pedagógicas que defendiam a necessidade de um caráter mais científico para o campo educacional. É nesse contexto de necessário desenvolvimento do país que o Inep é criado, como forma de centralizar as informações educacionais e de fornecer subsídios com uma base mais científica à política educacional brasileira.

63 _{O Inep foi instituído por meio da Lei n. 378, de 13 de janeiro de 1937, com o nome Instituto Nacional de} Pedagogia. Entretanto, inicia as suas atividades em 1938 com o Decreto-Lei n. 580, de 30 de julho de 1938, que dispõe sobre a sua organização e altera a denominação para Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos. Somente a partir de 1972, passa a denominar-se Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais.

64 _{Gustavo Capanema (1900-1985) foi ministro da Educação de 1934 a 1945 e responsável por vários projetos de} reforma do ensino no país e pela reorganização administrativa do Ministério da Educação. Uma das características da sua gestão foi a assessoria de intelectuais brasileiros que compuseram a sua equipe de trabalho. (HORTA, 2010).

Tendo em vista esses propósitos, o Inep cria, em 1944, a Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP). A RBEP foi um dos periódicos científicos pioneiros da área da educação e um dos principais instrumentos de divulgação científica da área no Brasil. No primeiro número da revista, apresentado por Capanema (1944), é enfatizado o papel do periódico em reunir, divulgar e colocar em debate discussões gerais da pedagogia e, sobretudo, os problemas da educação nacional brasileira. Em virtude da contribuição da RBEP como um dos periódicos pioneiros da Educação, nesta tese dedicamos uma seção para analisar a emergência e o desenvolvimento dos estudos sobre política educacional no âmbito dessa revista.

Com o fim do Estado Novo, marcado por um sistema político ditatorial, dá-se início a uma nova fase na política brasileira caracterizada por um regime democrático65. Configura- se, também, a partir da década de 1950, uma nova etapa de modernização da sociedade brasileira e, por conseguinte, da educação. Segundo Aguiar (1991), essa fase é marcada pelo pensamento técnico-científico e pela visão do planejamento no âmbito do Estado. Tal perspectiva é decorrente da necessidade de um desenvolvimento econômico e social acelerado com vistas a superar a condição de subdesenvolvimento do país. Nesse sentido, são tomados os parâmetros da economia moderna dos países capitalistas avançados, os quais se configuravam como modelos a serem alcançados. A educação é percebida como fator de desenvolvimento e, portanto, de investimento econômico (AGUIAR, 1991).

Nesse contexto, o desenvolvimento de pesquisas em educação ganhou maior impulso e encontrou um espaço mais específico com a criação do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais (CBPE), sede no Rio de Janeiro, e dos Centros Regionais de Pesquisas Educacionais (CRPEs), nas cidades de Recife, Salvador, Belo Horizonte, São Paulo e Porto Alegre (GATTI, 1983, 1987). O CBPE e os Centros Regionais foram instituídos pelo Decreto nº 38.460, de 28 de dezembro de 1955. Vinculados à estrutura do Inep, foram idealizados por Anísio Teixeira, quando este assume a direção do Instituto em 1952, permanecendo no cargo até 1964. Conforme Rothen (2005), a nova estrutura do Inep, mediante a implantação do CBPE e dos CRPEs, tinha o propósito de fortalecer a pesquisa em educação, bem como descentralizar as ações do Inep, estabelecendo uma posição de ruptura com o seu passado, ligado ao Estado Novo.

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Posteriormente ao Estado Novo, assumem os governos de: Gaspar Dutra (1946-1951), Getúlio Vargas (1951- 1954), Café Filho (1954-1955), Juscelino Kubitschek (1956-1961), Jânio Quadros (1961) e João Goulart (1961- 1964), o qual foi deposto pelo golpe militar de 1964.

O Inep teve, então, duas fases. Azevedo (informação verbal)66 explica que a primeira fase corresponde ao momento em que o Inep foi criado no Estado Novo. Nessa época, os estudos e as pesquisas eram desenvolvidos por recomendação do Estado. Tais pesquisas caracterizavam-se por ser do tipo inquéritos, enquetes, de caráter quantitativo e aplicadas. A segunda fase é quando Anísio Teixeira assume a direção do Inep e cria o CBPE para desenvolver estudos sociológicos, antropológicos, estatísticos, históricos sobre a realidade brasileira, bem como os CRPEs para realizar estudos em articulação com universidades e secretarias de educação. Os centros de pesquisa também desenvolveram estudos em articulação com pesquisadores de outros países. Segundo a referida pesquisadora, a criação do CBPE e do CRPEs foi considerada um meio de fundar em bases científicas a reconstrução educacional do Brasil. Ela esclarece que, nesse período, havia uma tensão entre educadores, que defendiam a pesquisa aplicada como meio para resolver os problemas educacionais, e os cientistas sociais, que estavam mais voltados para a educação como processo de socialização e preocupados com o conhecimento das especificidades das diferentes regiões e contextos.

Assim, considerando as mudanças no cenário político nacional dos anos 1930 e dos anos 1950, podem ser ressaltadas algumas relações entre as tarefas centrais assumidas pelo Estado em cada momento e os propósitos que impulsionaram o desenvolvimento de pesquisas em educação por instituições do governo. De acordo com Ferreira (2008), os anos entre 1930 e 1940 foram um período de fortalecimento e modernização do Estado, durante o qual o Inep especializou-se em “[...] atividades voltadas à padronização do ensino e à elaboração de estatísticas educacionais, com o intuito de contribuir para o estabelecimento da uniformização do sistema nacional de educação e para a promoção de sua expansão” (FERREIRA, 2008, p. 282). Já na década de 1950, momento em que o desenvolvimento econômico e social é fomentado pelo Estado, o CBPE e os CRPEs iniciam suas atividades com a intenção de

[...] promover a realização de pesquisas em ciências sociais acerca das relações existentes entre a educação e os processos de mudança para uma sociedade de tipo urbano-industrial, que se estava estabelecendo, em diferentes ritmos, nas diversas regiões do país. (FERREIRA, 2008, p. 282).

No primeiro período indicado anteriormente, Gouveia (1971) explica que a produção da pesquisa era marcada pela predominância do enfoque psicopedagógico, enfocando temáticas como: processos de ensino, instrumentos de avaliação da aprendizagem e

66 _{Janete Maria Lins de Azevedo, mesa redonda “A pesquisa de/sobre políticas educacionais em diferentes} países: panoramas e perspectivas”, realizada no âmbito da II Jornadas Latinoamericanas de Estudios Epistemológicos en Política Educativa, Curitiba, 20 de agosto de 2014. O resumo da palestra proferida (AZEVEDO, 2014) encontra-se nos anais do evento disponível em: <http://www.jornadasrelepe.com.br/index.php?id=280>. Acesso em: 10 out. 2014.

desenvolvimento psicológico. Conforme Bittar (2009), é possível relacionar essa influência com o próprio pensamento educacional da época que é marcado pelo ideário da Escola Nova, o qual tem seus fundamentos na Psicologia. O segundo período, caracterizado pela criação dos Centros de Pesquisa, a ênfase desloca-se para estudos de base sociológica, em que o foco de atenção é as relações entre escola e determinados aspectos da sociedade. Os objetos de estudo estavam, portanto, relacionados a temas como: mobilidade social, relações entre etnias, processos de socialização, estrutura social da escola, entre outros (GOUVEIA, 1971).

A partir de meados da década de 1960, período em que se instalou o regime militar (1964-1985), o qual deu nova direção às perspectivas sociopolíticas do Brasil, enfatizando a perspectiva da racionalização técnica na educação e do planejamento como instrumento de intervenção governamental, começaram a se desenvolver estudos de natureza econômica, tais como: a educação como investimento, custos da educação, demandas profissionais na escola, formação de recursos humanos, técnicas programadas de ensino, tecnologias no ensino, etc. (GOUVEIA, 1971; GATTI, 2001).

É importante ressaltar que, com o golpe militar, os CBPE e CRPEs são fechados e o Inep tem sua força reduzida como órgão principal de pesquisa. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) toma frente às atividades de pesquisa. O referido instituto foi criado em 1964 com o nome de Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada (EPEA). Com Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, passou a ser denominado IPEA, instituído como uma fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. O IPEA tinha o propósito de desenvolver pesquisa aplicada e fornecer suporte às ações governamentais para a definição de políticas públicas e para o planejamento. Desse modo, a perspectiva das pesquisas nesse momento se torna mais relacionada à teoria do capital humano67 (AZEVEDO, informação verbal)68.

67 _{Segundo Machado (2010), a teoria do capital humano foi desenvolvida nos anos 1960 pelos economistas Gary} Becker, Jacob Mincer e Theodore Schultz. No entanto, seus precursores foram Adam Smith, J. Stuart Mill e Alfred Marshall. Capital humano refere-se ao conjunto de conhecimentos e habilidades dos trabalhadores aplicado na força produtiva. Assim, uma certa quantidade desse capital seria acumulada por cada pessoa dependendo do quanto adquiriu em aprendizados e capacidades de trabalho (MACHADO, 2010). Em detrimento disso, da educação “[...] derivaria a redistribuição da renda e o desenvolvimento econômico, pois esse capital, de propriedade individual de cada trabalhador, também poderia ser visto como um bem social, capaz de indicar a riqueza humana existente numa determinada sociedade.” (MACHADO, 2010, p. 1). Essa teoria, portanto, atribui à educação, um grande valor econômico. Além disso, apregoa que o capital humano pode ser planejado e produzido deliberadamente, por isso preconiza a necessidade de “[...] investigar formas de tornar vantajosa a correlação entre custos dos investimentos educacionais e os benefícios a serem alcançados.” (MACHADO, 2010, p. 3). Uma análise crítica dessa teoria no contexto educacional brasileiro é feita por Frigotto (1989). 68

Janete Maria Lins de Azevedo, mesa redonda “A pesquisa de/sobre políticas educacionais em diferentes países: panoramas e perspectivas” realizada no âmbito da II Jornadas Latinoamericanas de Estudios Epistemológicos en Política Educativa, Curitiba, 20 de agosto de 2014. O resumo da palestra proferida

Com essa explanação sobre o surgimento da pesquisa educacional no Brasil, observamos a contribuição de instituições e agentes como a ABE, o Inep, a RBEP, o CBPE e os CRPEs para o desenvolvimento da pesquisa em educação e para a emergência dos primeiros estudos relacionados à política educacional. Assim como as instituições (Inep, CBPE, CRPEs), os intelectuais envolvidos na emergência do campo educacional (Anísio Teixeira, Lourenço Filho, Carneiro Leão, etc.), ocupavam uma posição vinculada ao campo mais amplo do poder, que garantiu legitimidade, estrutura e condições para a emergência, o desenvolvimento e a divulgação dos estudos e pesquisas em educação e política educacional.

Desse modo, verificamos que a pesquisa em educação não teve inicialmente seu desenvolvimento no espaço da universidade, mas sim impulsionada por órgãos governamentais com finalidades bem definidas de subsidiar a política educacional brasileira (GOUVEIA, 1971; ANDRÉ, 2006; BITTAR, 2009). Importante mencionar que haviam alguns trabalhos individualizados realizados por docentes nas universidades com interesses intelectuais e acadêmicos. No entanto, como explicita Gouveia (1971, p. 214), a pesquisa era “[...] praticamente negligenciada nos orçamentos das universidades e, em geral, desempenha[va] papel secundário na carreira do professor universitário.” Assim, o desenvolvimento da produção na área da educação tem duas fases distintas, caracterizadas por um período anterior e posterior à implantação da Pós-Graduação, quando a pesquisa é incorporada pelo campo acadêmico.

Portanto, é na década em que a pesquisa em educação ganha maior autonomia em relação aos órgãos estatais e é incorporada ao âmbito universitário que situamos o marco temporal do processo de institucionalização do campo acadêmico da política educacional. É quando ocorre o fortalecimento da pesquisa em educação no Brasil com a institucionalização da Pós-Graduação em meados da década de 196069. Implantada durante o regime militar, sua valorização e a decisão de institucionalizá-la, segundo Saviani (2008b), decorriam da perspectiva de modernização da sociedade brasileira, em que se definiu como área estratégica, o desenvolvimento científico e tecnológico. O modelo de Pós-Graduação adotado foi inspirado na experiência norte-americana. Se por um lado houve a influência norte-americana na estrutura organizacional; por outro, houve também a influência do modelo europeu, pois os professores que foram chamados a lecionar nos primeiros Programas de Pós-Graduação (AZEVEDO, 2014) encontra-se nos anais do evento disponível em: <http://www.jornadasrelepe.com.br/index.php?id=280>. Acesso em: 10 out. 2014.

69 _{A implantação oficial da Pós-Graduação deu-se a partir do parecer nº 977/65 do Conselho Federal de} Educação, aprovado em 3 de dezembro de 1965. No entanto, antes da aprovação do parecer, já havia cursos de Pós-Graduação (Mestrado e Doutorado) em funcionamento, mas sem uma definição clara dos fins, objetivos e estrutura da Pós-Graduação (SANTOS, A. L., 2009).

tiveram formação europeia ou se formaram dentro do espírito de universidades europeias (SAVIANI, 2008b).

Dados apresentados por Santos e Azevedo (2009) mostram que, na década de 1960, havia 38 cursos: 11 de doutorado e 27 de mestrado em diversas áreas. No caso da Pós- Graduação em Educação, o seu surgimento data o ano de 1966, quando foi criado o primeiro Mestrado em Educação na Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. No entanto, a efetiva expansão dos programas só ocorreu nos anos de 1970 com a implantação do Sistema Nacional de Pós-Graduação - SNPG (SANTOS; AZEVEDO, 2009).

Com a expansão do Ensino Superior e da Pós-Graduação a partir da década de 1970, a pesquisa em educação passa a consolidar-se mediante a ampliação das temáticas de estudo, bem como do aprimoramento metodológico na área. Sobretudo, dos anos 1980 em diante, com o fim da ditadura militar, há uma diversificação maior das problemáticas de estudo e o campo assume dimensões mais complexas (GATTI, 2001; BITTAR, 2009).

Um fator significativo nesse período refere-se à necessidade de publicar os resultados de pesquisas, o que levou à criação de diversos periódicos científicos da área de Educação a partir de 1971 (PEREIRA; ANDRADE, 2005). Dentre esses periódicos, podemos elencar: Cadernos de Pesquisa (1971); Educação e Pesquisa, cuja denominação anterior era Revista da Faculdade de Educação (1975); Educação & Sociedade (1978); Cadernos CEDES (1980); Revista Brasileira de Administração da Educação - RBAE (1983), que, em 1997, passa a denominar-se Revista Brasileira de Política e Administração da Educação (RBPAE), entre outros.

A partir da década de 1990, a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) propôs mudanças para a organização dos Programas de Pós-Graduação. De acordo com Santos e Azevedo (2009), à medida que os Programas de Pós-Graduação em Educação (PPGEs) foram se ampliando, uma pluralidade de temas foi surgindo. Aliado a isso, as áreas de concentração começaram a serem revistas, uma vez que se exigia dos alunos o curso de um amplo leque de disciplinas antes de elaborar a pesquisa, dificultando o tempo de titulação. Assim, a Capes propôs que os programas fossem organizados em linhas de pesquisa. Nesse sentido, Santos e Azevedo (2009, p. 341) explicitam que

[...] as disciplinas tornaram-se secundárias e o que importava era que o aluno desde o início dos cursos possuísse um projeto vinculado a uma linha. Em tese, isso significava colocar a pesquisa como o centro do desenvolvimento do curso e também supunha maior articulação e aproximação entre os pesquisadores, já que o desenvolvimento de linhas de pesquisa previa a formação de grupos que a integrassem.

As linhas de pesquisa representam, portanto, um núcleo temático no qual os projetos de pesquisa passaram a ser desenvolvidos por assuntos afins. Podem ser entendidas como “[...] um centro temático suficientemente delimitado [...]” que expressa “[...] a especialidade e as competências dos docentes/pesquisadores do programa.” (SANTOS, A. L., 2009, p. 160- 161). Essa organização em linhas demandou a definição de grupos de pesquisa com vistas a integrar os pesquisadores segundo as afinidades das suas especialidades. Desse modo, uma variedade de linhas e grupos de pesquisa sobre as mais diversas temáticas da área da educação começaram a ser definidas nos PPGEs, inclusive relacionadas à política educacional. Um panorama sobre as linhas e os grupos de pesquisa de/sobre política educacional no Brasil é explorado no Capítulo 3.

Importa destacar aqui que a criação de linhas e grupos de pesquisa denota um momento importante na constituição do campo acadêmico da política educacional no Brasil, pois representa uma forma de demarcação da pesquisa nessa área temática no âmbito da Pós- Graduação em Educação, bem como de maior integração de pesquisadores interessados nos estudos específicos de política educacional. Tal fato traz contribuições para a estruturação do campo no sentido da formação e aquisição de um habitus próprio por aqueles que são seus agentes. É preciso considerar, no entanto, que essas mudanças na Pós-Graduação foram propostas pela Capes. A organização em linhas e grupos de pesquisa não emergiu de uma estruturação interna do campo, mas sim de regulações do seu macrocosmo (BOURDIEU, 2004a).

Em relação aos dados mais atuais da Pós-Graduação, no ano de 2014, de acordo com informações do Sistema Nacional de Pós-Graduação (SNPG) disponibilizadas pela Capes, havia no Brasil 159 Programas de Pós-Graduação em Educação reconhecidos pela Capes70 (66 PPGEs com Mestrado e Doutorado, 60 PPGEs com Mestrado Acadêmico e 33 PPGEs com Mestrado Profissional), representando 4,18% de um total de 3.806 Programas de Pós- Graduação reconhecidos pela Capes (1.883 com Mestrado e Doutorado, 1.282 com Mestrado Acadêmico, 579 com Mestrado Profissional e 62 com Doutorado).

Ainda, segundo esses dados do SNPG, em 2014, os 159 Programas de Pós-