Desvinculação constitucional de receitas 88

Há várias formas de escolher destinos para a riqueza transitoriamente apropriada pelo Estado. Das disputas entre os atores em torno dessa riqueza podem resultar diferentes configurações distributivas. A depender da correlação de forças em cada momento histórico ou sociedade, as decisões podem ser mais ou menos democráticas. Podem ainda estabelecer vantagens ou desvantagens para cada uma das classes ou frações que lutam por essa riqueza. Um dos meios pelos quais isso se processa é o tipo de gasto, o qual determinará que uma ou mais frações sociais serão favorecidas em detrimento de outra ou outras. Todas as frações sociais sendo favorecidas simultaneamente é uma impossibilidade lógica em sociedades desiguais. Há

ainda formas que podem conferir à distribuição estatal maior estabilidade em termos do destino da riqueza. Nesse caso, mecanismos legais podem prescrever de que modo se dará a repartição, por exemplo, quando a Constituição de um Estado nacional definir percentuais mínimos que devem ser destinados a certos tipos de gasto.

Tal foi o caso da Constituição brasileira promulgada em 1988, pouco mais de três anos após o fim da ditadura militar que governara o país por mais de duas décadas. Talvez por conta da demanda por participação democrática reprimida pelo regime, a Constituição foi produto também de forças sociais que contavam com significativa legitimidade para reivindicar e, efetivamente, serem ouvidas e atendidas. De sua participação resultaram conquistas que, em princípio, não dependeriam da discricionariedade do governo do momento para se converter em políticas públicas universais. Por exemplo, a União deveria aplicar anualmente não menos de 18 por cento e os demais entes federados não menos de 25 por cento da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. As contribuições ao PIS e ao Pasep financiariam o seguro-desemprego e o abono anual de um salário mínimo a trabalhadores com renda mensal de até dois salários mínimos. Já as receitas decorrentes das contribuições sociais se destinariam integralmente ao financiamento da seguridade social — saúde, previdência social e assistência social.

Essa configuração concedeu a uma parcela significativa da população brasileira a possibilidade de contar com um mínimo de serviços de educação, saúde e previdência que seriam obrigatoriamente providos pelo Estado. Se por um lado a previsão constitucional não garantia, por outro, tornava a luta para que essas conquistas pudessem ser reduzidas mais complexa do que no caso de tais políticas sujeitarem-se à discricionariedade do governo. Ainda assim, isso não evitaria a redução do espaço conquistado. No cenário de expansões financeira e da lógica neoliberal subjacente, o Estado capitalista não deixaria de adaptar-se à nova ordem, a qual ele contribuíra para moldar e que dialeticamente o moldaria.

Indo de encontro ao que fora conquistado pelas frações sociais subalternas em 1988, ainda na fase preliminar ao lançamento do Plano Real, em 1994, o governo brasileiro instituiu mecanismo que lhe permitiu desvincular de destinos até então prescritos pela Constituição uma parcela significativa das receitas tributárias federais. Em março daquele ano, a Constituição foi emendada para criar o Fundo Social de

Emergência (FSE), ao qual vinculou-se o “objetivo de saneamento financeiro da fazenda pública federal e de estabilização econômica”87_{. Grosso modo, a principal fonte}

do fundo seria 20 por cento da arrecadação tributária federal. Originalmente criado para os exercícios de 1994 e 1995, o FSE seria prorrogado primeiramente até junho de 199788 _{e depois até dezembro de 1999}89_{, sendo que desde 1996 passara a denominar-se}

Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Os mesmos 20 por cento de desvinculação constitucional das receitas tributárias federais continuariam a compor o FEF.

Há um ponto que merece destaque na comparação entre a criação do FSE e a sua primeira prorrogação. No primeiro caso, a emenda constitucional previa que os seus recursos seriam “aplicados no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais”90. Já na prorrogação, a emenda estabeleceu que os recursos seriam “aplicados prioritariamente [grifo meu] no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais”91. Ou seja, agora o governo deixava ainda mais clara a desvinculação, curiosamente por meio de uma ambiguidade — o termo prioritariamente — que, não obstante, reforçaria a não obrigatoriedade constitucional de aplicação.

Tal se concluiria com aquilo que ficou conhecido como desvinculação de receitas da União (DRU). Em março de 2000, a Constituição seria novamente emendada, e, nessa ocasião, nenhum fundo seria instituído, tão só os mesmos 20 por cento de desvinculação que vinham desde 1994 seriam prorrogados até 200392. Depois disso, a mesma desvinculação seria prorrogada mais duas vezes, uma até 200793 e, vencida esta, até 201194.

87 _{Brasil. Emenda constitucional de revisão n}o _{1, de 1 mar. 1994, artigo 1}o_. 88 _{Brasil. Emenda constitucional n}o _{10, de 4 mar. 1996, artigo 1}o_.

89 _{Brasil. Emenda constitucional n}o _{17, de 22 nov. 1997, artigo 1}o_.

90 _{Brasil. Emenda constitucional de revisão n}o _{1, de 1 mar. 1994, artigo 1}o_. 91 _{Brasil. Emenda constitucional n}o _{10, de 4 mar. 1996, artigo 1}o_.

92 _{Brasil. Emenda constitucional n}o _{27, de 21 mar. 2000, artigo 1}o_. 93 _{Brasil. Emenda constitucional n}o _{42, de 19 dez. 2003, artigo 2}o_. 94 _{Brasil. Emenda constitucional n}o _{56, de 20 dez. 2007, artigo 1}o_.

Resta daí que a DRU95 vem se mantendo como mais uma expressão reveladora do caráter de classe do Estado, agora na sua versão financeira. Isso porque seria justamente a finança a grande beneficiária dessa instituição criada com o objetivo não explícito de alcançar os superávits primários requeridos por essa fração do capital.

Assim como o que foi dito anteriormente sobre capitalistas preferirem liquidez (Arrighi, 1994), os do tipo financeiro temem qualquer embaraço que possa representar ameaça a essa liquidez. Nesse sentido, existe um paralelo entre dinheiro e crédito que pode jogar um pouco mais de luz no fenômeno da DRU. Trata-se da fungibilidade, ou seja, a homogeneidade e capacidade de troca do dinheiro moderno. Segundo Carruthers (2005), essa característica que torna o dinheiro tão útil ao conferir-lhe o poder de comprar qualquer coisa também traz um problema, que ele singelamente exemplifica: fungibilidade significa que o dinheiro que uma mãe dá a um filho para pagar um corte de cabelo pode ser sub-repticiamente desviado para a compra de doces.

Um pouco estranha, essa associação, contudo, faz sentido quando observamos que a DRU deu ao governo brasileiro maior liberdade de decisão sobre uma parte significativa do orçamento. Note-se que aí neoliberais e monetaristas não viram grandes problemas em se contrariar um de seus axiomas mais caros, o qual clama por regras fixas contra o poder discricionário dos formuladores de política. O que a DRU fez foi justamente substituir regras claras de destinação de recursos arrecadados pela máquina tributária por um poder discricionário do governo sobre como empregar os recursos desvinculados. O problema, contudo, não estava na existência de regras claras, mas sim, a quem elas interessavam e atendiam. Como não eram do interesse da finança — seus membros não necessitam de educação ou saúde públicas; eles querem juros públicos —, elas não eram regras que se enquadravam no referido axioma.

Lembrando da estória do doce, Carruthers (2005) diz que credores, assim como mães, não querem ver dinheiro fungível desviado do seu propósito original e, por essa razão, buscam fazer com que seus empréstimos sejam menos fungíveis. Uma das formas de fazê-lo é converter dinheiro geral — aquele que pode ser empregado em qualquer coisa — em dinheiro especial — aquele que deve ter destinação específica. Isso se dá, por exemplo, por meio de classificações orçamentárias, que, assim, criam

95 _{A partir deste ponto, a sigla DRU fará referência também às desvinculações promovidas}

restrições para que um determinado tipo de recurso seja empregado em atividades predeterminadas. O racional é que essas provisões aumentam a probabilidade da dívida ser paga (Carruthers, 2005). No caso do crédito, sua concessão pode ser condicionada a cláusulas contratuais que delimitem as destinações dos recursos.

Essa lógica pode ser empregada para explicar de que forma a DRU também serviria ao objetivo de sustentar o endividamento público brasileiro. Ainda que de forma não tão clara, o seu efeito prático foi justamente reservar recursos para pagamento de serviços da dívida pública. Façamos mais um esforço de abstração para trazer a noção de fungibilidade para mais perto deste argumento, porém invertendo o raciocínio.

Na descrição de Carruthers, o credor impõe ao devedor a condição de que o empréstimo deverá ser aplicado em determinado empreendimento que, acredita-se, será capaz de gerar excedentes para pagamento do financiamento. Isso, obviamente, é o mesmo que definir que tal recurso não deverá ser empregado em qualquer outra coisa que não o destino contratado, sob pena de no futuro não haver dinheiro para o pagamento do financiamento. A inversão de raciocínio a que me refiro está na ideia que o aumento da fungibilidade do dinheiro — como ocorreu por meio da DRU — favoreceu os credores na medida em que evitou que recursos potencialmente destinados aos serviços da dívida — ou seja, aos credores — tomassem, obrigatoriamente, destinos estranhos a eles. Assim, se um recurso vinculado é menos fungível porque se destina a objetos distintos dos serviços da dívida pública — educação, seguridade social etc. —, torná-lo fungível, ou seja, desvinculá-lo, aumenta a probabilidade de ele vir a servir à dívida.

De um modo sutil, o que fez a DRU foi informar aos credores não que o produto da desvinculação estaria hipotecado com os juros da dívida, mas que, com efeito prático similar, tampouco estaria vinculado a qualquer destino concorrente, como a saúde ou a educação. Os valores desvinculados estariam livres da restrição constitucional para, então, serem disputados e redistribuídos conforme as correlações de força entre classes e outras frações sociais que lutavam pelos valores em questão. A desvinculação de receitas significou um importante acréscimo de recursos de livre aplicação, equivalentes a uma média a cerca de 11 por cento das receitas com tributos federais, como mostra a figura seguinte.

Gráfico 3.2 – DRU e resultado primário – Brasil – 1994-2009

Fonte: elaboração própria a partir de IPEA.

Notas: i) escala percentual; ii) montantes relativos à arrecadação de impostos e contribuições federais, exceto previdenciárias.

* i) Estimativa própria, baseada nas emendas constitucionais do FSE, FEF e DRU; ii) A DRU atingiu também os 18 por cento que a Constituição brasileira determinava que fossem aplicados pela União em educação. O percentual de desvinculação de recursos da educação foi reduzido dos originais 20 para 12,5 em 2009, será de 5 em 2010 e nulo em 2011, restabelecendo-se, assim, a previsão constitucional original (Brasil. Emenda constitucional no 59, de 11 nov. 2009, artigo 5o).

A liberdade de gasto a que me referi deve, contudo, ser relativizada se considerarmos o que ocorreu a partir de 1999, ano da crise que levou ao câmbio flutuante e à adoção do regime de metas para a inflação. Desde então, até 2008, os valores desvinculados passaram a servir integralmente à formação de resultados primários positivos, o que não ocorreu na maior parte da fase pré-1999 do real. Acontece que superávit primário maior do que o incremento da parcela desvinculada significa um esforço de contenção de gastos não financeiros também em relação à parcela que já era desvinculada. Assim, se para formar os superávits primários observados entre 1999 e 2008 recorreu-se também a uma parcela do que já era desvinculado, a DRU, nesse período, só pode ter sido integralmente direcionada à própria formação de superávits primários. Além disso, como esse tipo de superávit é uma provisão para pagamento de juros, depreende-se que, de 1999 a 2008, os incrementos das parcelas desvinculadas foram integralmente direcionados ao pagamento de juros da dívida pública. Até então, no período analisado, esse direcionamento era parcial.

Considerando que o objetivo primeiro da DRU tenha sido a formação de superávits primários, o que ela fez foi desvincular receitas de um tipo de destinação — educação, saúde — para vinculá-las a outro — serviços da dívida pública. Da mesma

-10 0 10 20 30 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 DRU* Resultado primário

forma que a educação e a saúde, que tinham suas cotas da receita tributária predeterminadas, agora também a finança poderia contar com a possibilidade de obter a sua. Se por um lado esta não seria garantida pela Constituição como continuavam sendo aquelas em patamares menores, tampouco haveria o constrangimento constitucional até então imposto às classes superiores no acesso à parcela agora desvinculada.

A DRU foi uma opção que nitidamente revelou o caráter de classe do Estado brasileiro ao colocar à mercê da apropriação por parte da finança a mesma parcela que arrancara às classes e frações sociais subalternas. Essa espécie de aumento da fungibilidade de parte da arrecadação seria o primeiro passo a conceder à finança importante vantagem na luta pela mais-valia apropriada transitoriamente pelo Estado. No entanto, como isso não veio acompanhado de uma vinculação explícita ao pagamento de juros, outras instituições viriam somar-se à DRU, contribuindo, assim, com a vantagem de classe da finança. É disso que as duas próximas seções tratam.