3 ESTADO CAPITALISTA E HEGEMONIA FINANCEIRA 60
3.5 Caráter de Classe das Políticas Fiscal e Monetária 87
3.5.3 Responsabilidade fiscal e superávit primário 102
Há termos que ao longo da história se estabelecem com impressionante força simbólica. As questões que alguns deles sintetizam chegam a guiar ações de indivíduos e organizações como se fossem objetivos indiscutíveis. Para análises do período pós- Segunda Guerra, poderíamos selecionar termos como desenvolvimento econômico ou pleno emprego; depois disso, para aqueles que se encontravam sob ditaduras, poderíamos eleger a democracia; um pouco mais adiante, nossa escolha poderia recair sobre o controle inflacionário. O que todos tiveram em comum foi a sua apresentação ao conjunto da sociedade como valores universais, como se todas as frações sociais fossem beneficiárias de tais conquistas.
Nos dias atuais, um termo de destaque é responsabilidade. Adjetivado às vezes por social, outras por ambiental, o termo tem servido, por exemplo, como um importante recurso de propaganda para diversas organizações empresariais. Como nos dias de hoje é imperativo ser responsável, também o setor estatal deve sê-lo. Se a empresa deve ser socialmente responsável — seja lá o que isso quer dizer —, se todos nós devemos ser ambientalmente responsáveis, o Estado deve ser, além de tudo isso, responsável quanto à questão fiscal.
No caso brasileiro, depois da redemocratização, e tendo passado pelas estabilizações política e econômica, o Estado foi instado a promover certas instituições particularmente importantes para o atual estágio do capitalismo. Partindo do pressuposto emanado da ideologia neoliberal de que o Estado, além de gastar mal, gasta demais, eram necessárias instituições capazes de conter esse ímpeto que, segundo a mesma ideologia, é classificado como natural. É aí que se apresenta o discurso da responsabilidade fiscal, que, contudo, não é um valor em si, do tipo quanto mais disciplina melhor.
Discursos assumem contornos ideológicos na medida em que se estabelecem como verdades incontestáveis. Tal verdade passar a existir, como toda ideologia, a partir do privilégio de determinados aspectos e, ao mesmo tempo, pela ocultação de outros. Um exemplo disso é a necessidade da chamada responsabilidade fiscal propalada pelo Estado e pelas classes hegemônicas que por meio dele exercem seu poder. Um exame da parte mais significativa do aparato institucional delineado sob a denominação da tal responsabilidade mais uma vez denota o caráter de classe do Estado a que já me referi nas seções anteriores.
Ao lado de outros dispositivos, merece destaque a denominada lei de responsabilidade fiscal (LRF)108, que desde a sua edição, no ano 2000, tem sido celebrada pela grande imprensa, por economistas da finança e da academia e por tantos outros que se baseiam no discurso simplista de que o Estado gasta demais e mal. Digo simplista, pois deixa de ocupar-se com a fundamental necessidade de considerar com quem o Estado gasta e de quem é extraído o que ele gasta. Essas análises apressadas da questão acabam assim privilegiando determinados aspectos da lei sem tocar na questão fundamental que é justamente o seu caráter de classe. Nesse sentido, pode ajudar a compreender esse caráter, presente também na questão fiscal de um modo geral, se nos ocuparmos não só do que a lei faz, mas também daquilo que ela “não faz”, o que, de fato, é outra forma de fazer.
Primeiramente, a LRF declarou como objetivo o estabelecimento de normas para a gestão responsável das finanças públicas, entendendo como tal, fundamentalmente, o cumprimento de metas de resultados fiscais e a obediência a limites de endividamento. Para tanto, determinou que nas leis de diretrizes
orçamentárias (LDO) passassem a ser estabelecidas metas de receitas, despesas, resultados nominal e primário e endividamento público. Para a fase de execução do orçamento, a LRF impôs que, se num dado momento for constatado que o total da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal, a despesa deverá sofrer a limitação necessária ao alcance do equilíbrio. Dessa limitação, contudo, não podem fazer parte despesas relativas a obrigações constitucionais e legais, aí incluídas — o que é o mais importante — aquelas destinadas ao pagamento dos serviços da dívida pública.
Da configuração acima, ao menos dois pontos chamam atenção. Um deles, mais óbvio, é a ressalva que faz a lei para que não se imponham limites para despesas com serviços da dívida. Esse é o “não faz” ao qual me referi há pouco e que, contudo, efetivamente concede privilégio a uma determinada fração da classe capitalista, a dos credores da dívida pública. Estes, no caso de dificuldades financeiras por parte do Estado, não verão sua parte na partilha da riqueza social sacrificada no primeiro momento. É como num concurso de credores109, que neste caso teria a finança como a primeira da fila. Claro que de acordo com a LRF ao lado dos rentistas estariam as frações sociais destinatárias do gasto estatal vinculado a obrigações constitucionais, porém, como vimos anteriormente, a DRU tratou de enfraquecer esse preceito. Resta do espírito da LRF não criar embaraços significativos para que o Estado cumpra suas obrigações junto à finança.
Outro ponto, menos óbvio, da configuração distributiva que a LRF promove e que merece atenção é a figura da meta de resultado primário. Esta, assim como a de resultado nominal, deve ser estabelecida a cada ano pela LDO110. No entanto, o
tratamento dado a esses dois tipos de resultado na referida lei não tem sido o mesmo. Como esclarece o governo brasileiro,
anualmente são estabelecidas metas de resultado primário no intento de garantir a solvência intertemporal da dívida pública. Por sua vez, o resultado nominal e o estoque da dívida do setor público são meramente indicativos [grifo meu], uma vez [que] sofrem influência de uma série de fatores fora do controle direto do governo.111
109 Concurso de credores é um procedimento judicial por meio do qual é decido a quem
pagar em primeiro lugar dentre os diversos credores reclamantes (Guedes, 2007).
110 Brasil. Lei complementar no 101, de 4 maio 2000, artigo 4o, parágrafo 1o. 111 Brasil. Lei no 11.768, de 14 ago. 2008, anexo IV.
Na prática tem sido feito mais do que isso. Em todas as LDO editadas desde a sanção da LRF, a meta de resultado primário — o mais importante segundo a citação acima — tem sido de superávit. De 2001 a 2009 foram estabelecidas metas de superávits primários equivalentes a 2,36 por cento do PIB em média. Em momento algum desde a LRF isso ocorreu com as metas de resultado nominal, ou seja, não foram estabelecidas metas de superávit sob o conceito nominal. Ao contrário, nesse mesmo período, as LDO apontavam para déficits nominais da ordem média de 1,33 por cento em relação ao PIB. É certo que metas de superávit nominal também atenderiam à finança, afinal, uma vez atingidos tais superávits, todos os compromissos teriam sido pagos. No entanto, se na construção do orçamento as condições da economia e das finanças públicas apontam para resultado nominal deficitário, o superávit primário é a alternativa para provisionar um dado fluxo de pagamentos de juros no curto prazo. Essa tem sido a realidade brasileira conforme mostra a figura seguinte. Nela, vemos superávits fiscais primários — totais das receitas não financeiras superiores aos totais das despesas não financeiras — sustentados a partir de 1999 que, contudo, foram superados pelos juros da dívida, levando o governo central112 a recorrentes déficits nominais.
Gráfico 3.4 – Resultados do governo central – Brasil – 1995-2009
Fonte: elaboração própria a partir de IPEA.
Notas: i) escala percentual; ii) montantes relativos ao PIB.
A importância da diferença entre resultado primário e resultado nominal não se resume a uma questão empírica revelada pela conjuntura brasileira, esta caracterizada
112 O governo central compreende o tesouro nacional, a previdência social e o banco
central. -9 -6 -3 0 3 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Resultado primário Juros nominais Resultado nominal
pelas sustentabilidades do primeiro em níveis superavitários e do segundo em níveis deficitários. Há nessa questão um aspecto teórico que faz da simples existência do conceito de superávit primário um instrumento de favorecimento da finança em qualquer contexto. Para aproximar essa questão, tomemos o orçamento público, porém não em seu aspecto burocrático, mas como uma arena política em que atores decidem, movidos por interesses. Guardadas as devidas proporções, façamos com o orçamento o que fez Marx com o capital, tratando-o como uma relação social.
Nas decisões no âmbito das finanças estatais, devido às alternativas disponíveis, frações sociais se mobilizarão na defesa de seus interesses, influenciando, assim, as políticas econômicas relacionadas. O que o conceito de resultado primário faz quando se lhe estipula meta de superávit é anunciar de antemão aos contendores que uma parcela do orçamento estatal não será mais objeto de disputa. A disputa já ocorreu e a fração de classe vencedora é conhecida. A diferença entre as equações pelas quais são aplicados os conceitos de cada um dos tipos de resultado na gestão do gasto público deixa isso claro:
resultado nominal = receitas – despesas não financeiras – juros nominais resultado primário = receitas – despesas não financeiras.
Assim, o resultado primário retira os juros da dívida pública do debate político e da disputa entre classes sobre os recursos arrecadados pelo Estado. Debate e disputa assim restringem-se aos níveis da receita, formada em sua maioria pelos tributos, e da despesa não financeira, num tendente movimento de redução desta e de aumento daquela como resultados da luta de classes na arena fiscal (voltarei a esse tema nas seções 4.3, p. 130, e 4.5, p. 158).
A existência por si do conceito resultado primário também revela uma opção de classe, mais especificamente pela fração financeira do capital. Além disso, coloca em questão a própria legitimidade do discurso de responsabilidade idealizado na LRF. Nesse aspecto, o que ela faz é, no máximo, apontar em relação a quais classes a gestão fiscal brasileira pode ser considerada responsável. Por isso que reivindicações sobre a composição do orçamento em nome da responsabilidade fiscal são muitas vezes armas políticas que refletem o poder dos atores mais fortes para, via restrições composicionais
impostas sobre os mais fracos, defender os níveis absolutos almejados pelos primeiros.113
Desde a edição da LRF estabeleceu-se uma crença que o Brasil entrara numa fase de maior cuidado com as finanças públicas ao imporem-se restrições, inclusive penais, aos governantes na execução do gasto estatal. Nas palavras de Loureiro e Abrucio (2004, p. 60) ter-se-ia estabelecido ali uma “cultura política de responsabilidade fiscal”, sendo então mais difícil a adoção de práticas populistas e irresponsável na gestão das contas públicas. Não se nega que uma maior rigidez se estabeleceu, o que se evidenciou, por exemplo, por meio da tipificação como crime de responsabilidade a efetivação de gastos em desacordo com a referida lei. Mas essa é uma análise no mínimo incompleta, o que se percebe justamente por aquilo que, via LRF, o governo decidiu privilegiar e, reversamente, por aquilo que no mesmo dispositivo decidiu flexibilizar.
Talvez a lei pudesse dificultar a prática “irresponsável” se não fosse manifestamente tendenciosa acerca do tipo de gasto a ser controlado e aquele que se manteria sem o mesmo nível de controle. Por exemplo, a LRF define que a criação de despesas obrigatórias de caráter continuado deve ser acompanhada da demonstração da origem dos recursos para o seu custeio. Contudo, diz a mesma lei que isso “não se aplica às despesas destinadas aos serviços da dívida”114. A objeção a essa crítica poderia ser que a referida restrição não se aplica também a reajustes anuais do funcionalismo público previstos na Constituição115. Ocorre que, mais adiante, a LRF estabelece limites explícitos para a despesa com pessoal, que não pode ultrapassar 50 por cento na União e 60 por cento nos estados e municípios.116
A realidade é que o Estado brasileiro gasta mais do que arrecada, e assim a responsabilidade fiscal assume mais o caráter retórico em face dos seus efeitos. Estes têm recorrentemente sido o aumento de impostos e a emissão de dívida — alternativas como impressão de moeda e produção estatal direta, na prática, estão fora de questão — para o Estado equilibrar suas contas. Ao lado do declarado objetivo da LRF de induzir a
113 Devo essa passagem a Erik Wright.
114 Brasil. Lei complementar no 101, de 4 maio 2000, artigo 17o, parágrafo 6o. 115 Brasil. Constituição, de 5 out. 1988, artigo 37o, inciso X.
uma gestão fiscal comprometida com o equilíbrio das contas públicas, consta a necessidade de os agentes estatais obedecerem aos limites e às condições para o endividamento público. No primeiro caso, a LRF até mandou estabelecer limites de endividamento, o que até hoje não foi feito para o nível federal.117 Em relação ao pouco
que existe no processo de orçamento no que se refere à dívida, a passagem extraída da LDO para 2009 citada anteriormente deixa claro que “o estoque da dívida do setor público [é] meramente [indicativo] [grifo meu]”.
A ideologia da responsabilidade fiscal tem sido uma estratégia legitimadora do estabelecimento de metas de juros a pagar, ao mesmo tempo que passa a impressão que as contas públicas são geridas de forma austera. Os recorrentes déficits nominais e o crescente endividamento são evidências suficientemente fortes para autorizar tal conclusão. Como o limite da despesa é a receita, aumente-se esta e estará autorizado o aumento daquela, o que fica evidente na figura seguinte. A carga tributária total, excluída a arrecadação previdenciária, que no período 1990-1999, ou seja, antes da edição da LRF, equivalia a cerca de 21 por cento em média do PIB, foi a 26 por cento em média no período 2000-2009, seguinte à lei. Responsabilidade fiscal, nesse sentido, é um comportamento não restrito a limitar os gastos àquilo que é arrecadado; é possível ser fiscalmente responsável arrecadando o necessário para um determinado volume de gasto. Qual discurso empregar depende dos interesses de classe do seu emitente.
Gráfico 3.5 – Cargas tributárias – Brasil – 1990-2009
Fonte: elaboração própria a partir de IPEA.
Notas: i) escala percentual; ii) cargas em relação ao PIB; iii) 2008 e 2009 estimados (Ipea (2009) Estimativa da carga tributária de 2002 a 2009. Nota técnica n. 16).
* Não inclui contribuições previdenciárias.
117 Ver nota 232, p. 221, e o parágrafo do texto ao qual ela está vinculada.
0 5 10 15 20 25 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Total* Federal* Estadual e municipal
Por tudo isso, acerta Garagorry (2007) ao afirmar que a LRF se constitui num conjunto de mecanismos que visam à geração de superávits destinados aos pagamentos de juros da dívida pública. Isso se revela, prossegue, pela imposição de limites e condições para o gasto não financeiro, concomitante à proibição de limitações para a despesa financeira. Essa distinção entre gastos que devem e gastos que não podem ser limitados também distingue em classes e suas frações aqueles que irão ceder ou se apropriar dos recursos arrecadados pelo Estado. Mais do que o caráter de classe do Estado, a LRF evidencia o privilégio à fração hegemônica do capital no seu atual estágio reprodutivo. O privilégio às classes financeiras não é subliminar, não está nas entrelinhas da lei; ele é bastante claro ao longo do seu texto, cuja redação mostrou-se zelosa em evitar ambiguidades capazes de por em questão a priorização aos serviços da dívida pública.
Isso fica evidente na diferença entre o texto do projeto da lei aprovado no parlamento e aquele que veio a ser sancionado. O primeiro prescrevia: “a lei de diretrizes orçamentárias (...) estabelecerá (...) limite referencial para o montante das despesas com juros, com base em percentual da receita corrente líquida”118. O dispositivo foi vetado pelo poder executivo, que, ao lado de considerá-lo redundante devido à existência de outros limitadores do endividamento, alegou que “a introdução de limite para despesas com juros, ainda que com caráter referencial, suscitaria a interpretação de que o objetivo seria o não pagamento de juros, o que apresenta caráter bastante distinto, senão oposto, à tônica do projeto de lei complementar”119.
Bem disse Ianni — ainda que em contexto diverso — que “quando o predomínio dos interesses sintetizados no grande capital já é tão amplo, o governo não se dedica a discursar à opinião pública” (2004, p. 263). No caso da LRF, com especial clareza explicitada no referido veto, o destinatário do discurso do governo foi a finança, que viu-se desde então brindada com uma lei cuja “tônica” era justamente não constranger o “pagamento de juros”. Ao fazê-lo, o governo não pareceu preocupado em simular o interesse comum (Offe, 1975) ou o caráter universal, tanto em relação à sociedade (Bourdieu, 1996; Gramsci, [1932] 2004) quanto em relação à classe
118 Brasil. Presidência da República. Mensagem [de veto] nº 627, de 5 maio 2000. 119 Idem.
capitalista como um todo (Poulantzas, [1978] 2000) que conferem legitimidade às decisões do Estado capitalista.
Finalmente, vemos que a LRF tem um caráter político importante, afastando a noção incorreta de que se trataria de um dispositivo fundamentalmente técnico, ou seja, destinado a diminuir a influência política sobre a esfera fiscal. Uma lei, como qualquer decisão do Estado, decorre de disputas que os atores travam em torno dos seus potenciais resultados. Com isso, o seu idealizado caráter universal é empiricamente suplantado pelo caráter de classe da sociedade capitalista que, inescapavelmente, é reproduzido no aparato e na ação estatais.