O DILEMA DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL POR

MEIO DOS “FUNDOS” A PARTIR DA DÉCADA DE 1990: O “PANO DE FUNDO”

REVELADO

A partir das considerações e análises empreendidas neste texto, fundamentadas no arcabouço legal e no que alguns dos principais autores da área têm escrito sobre o financiamento da educação no Brasil, foi possível perceber que a “prevalência da lógica da racionalidade financeira sobre a lógica social e educacional” adotada pelos governos, principalmente, após o processo de reforma pelo qual passou o Estado a partir de meados da década de 1990, se configura como “pano de fundo” para nossa compreensão acerca dos problemas educacionais e da concretização da política de fundos (FUNDEF/FUNDEB) como principal instrumento de financiamento da educação no país no final do século XX e início do XXI.

Durante o período analisado, o “(des)interesse” da classe no poder e do Estado em garantir uma educação pública de qualidade para todos e em resolver os seus graves problemas, obviamente, é camuflado e nos revela um aparente paradoxo e contradição. Enquanto nos discursos ela era declarada prioridade, esta não se materializou em uma política de financiamento capaz de romper definitivamente com a lógica da racionalidade financeira e de garantir a ampliação significativa dos gastos públicos em prol de uma educação de

qualidade. Este certo “(des)interesse” pode ser observado, dentre outras formas, pela

quantidade limitada e insuficiente de recursos destinados ao setor educacional (grifo

nosso) (PARO, 2005).

O Estado tem se mostrado mínimo quando se trata do financiamento, da destinação dos recursos necessários para o setor educacional, tal qual a prática política e

administrativa implementada pelo Estado em sua medida de “desresponsabilização” pela educação pública da colônia”. Uma das evidências do descaso do Estado à educação nacional

pode ser encontrada na estrutura de financiamento que permeou toda a sua história: o

financiamento da educação nunca foi efetivamente concebido a partir das necessidades reais dos alunos. Ao contrário, foi estabelecida uma quantidade mínima de recursos e, a

partir dele, identificavam-se quais setores, níveis, modalidades e segmentos sociais seriam priorizados. Esta lógica perversa de financiamento não favoreceu a concretização de uma educação pública de qualidade. Embora se tenha dado um passo inicial importante com a reforma do FUNDEF para o FUNDEB, trata-se de uma política de financiamento da educação que continua poupando o governo central (União), que mantém a situação do financiamento da educação distante do mínimo aceitável e com a mesma lógica de funcionamento do FUNDEF (ARELARO, 2004).

Neste aspecto, as medidas tomadas por FHC em seus dois períodos de governo (1995-1998/1999-2002) ao implementar a reforma do Estado e as reformas que se seguiram em âmbito educacional, foram extremamente coerentes com as orientações macroeconômicas emanadas do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BM). A focalização dos gastos sociais e, principalmente, dos gastos educacionais no ensino fundamental via FUNDEF, a descentralização (municipalização), a privatização e a restrição do papel da União à atribuições de controle, avaliação, direção e, apoio técnico e financeiro de caráter subsidiário e suplementar são alguns exemplos disso.

Na avaliação de Helena Altman (2002) e de Sérgio Haddad e Mariângela Graciano (2004), a gestão FHC buscou adequar o sistema de ensino à reforma do Estado brasileiro, em consonância com as orientações dos organismos multilaterais. No que diz

respeito ao financiamento da educação especificamente, Silva (2008) afirma que o “FUNDEF,

contemplou um importante componente do receituário do BM, qual seja, a focalização no

ensino fundamental” que, por conseguinte, “veio acompanhada do incentivo à

Este arsenal de medidas reflete a lógica da “racionalidade financeira”, recomendada por organismos internacionais de financiamento, iniciada pelo governo FHC e continuada pelo governo Lula, conforme evidenciado pela permanência da política de fundos como estratégia para não ampliação significativa dos gastos públicos em educação. Na

avaliação de Ednir e Bassi (2009) “os fundos, criados em 1996 (FUNDEF) e em 2007 (FUNDEB) representam uma tentativa de racionalizar os gastos educacionais no Brasil”

(2009, p. 66).

Ao avaliar o primeiro mandato de Lula à frente do Governo Federal, a Campanha Nacional pelo direito à Educação (2009), constatou que, embora

O aumento no financiamento à educação fosse defendido pelo governo federal e por parcela significativa da elite econômica do país - na realidade, mesmo que a situação atual seja melhor que a verificada no passado – ela permanece assustadoramente distante do mínimo aceitável (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2009, p. 7).

No que se refere à gestão Lula à frente do governo brasileiro (2003-2006/2007- 2010) faz necessário destacar, exatamente, o caráter contraditório de suas medidas no que se refere ao financiamento da educação básica.

Na avaliação de Arelaro (2004) o governo Lula no início de seu governo

[...] além de não ter apresentado um projeto que traduzisse uma verdadeira reforma tributária, dentro do lema da justiça social, de abrangência ampla,

“quem tem mais, paga mais”, nas discussões preliminares realizadas e nas

contrapropostas apresentadas, durante os anos de 2003 e 2004, infelizmente, pouco se avançou, em relação à situação atual. Pode-se afirmar que não existe uma proposta consistente, com um projeto de redistribuição de renda a

ser implantado no Brasil, mas sim alternativas “mornas” que mantêm, e por

consequência, fortalecem, as estratégias propostas pelos organismos internacionais, como condição de manutenção e concessão de novos empréstimos financeiros ao Brasil. Estratégias estas que têm como pressuposto de avaliação positiva, ou de “competência qualitativa do gasto”, a redução expressiva dos gastos com as áreas sociais, em especial, com a educação, a saúde, a habitação, a previdência e a assistência social (grifo nosso) (ARELARO, 2004, p. 15).

Conforme evidenciado por Araújo (2007; 2009) e Silva (2008), Lula, somente no final de seu primeiro mandato, rompe com a política de focalização do ensino fundamental ao criar o FUNDEB em 2006 (que abarca todos os níveis e modalidades da educação básica), mas dá continuidade à dinâmica da descentralização implementada por FHC e à lógica da

racionalidade financeira durante o seu primeiro e quase todo o seu segundo governo. O caráter contraditório de suas ações revela-se pelos seguintes fatores:

1- Não alterou o papel constitucional da União. Segundo Araújo (2009) “a EC nº 53/2006 não representa uma ruptura com a dinâmica da descentralização das políticas educacionais implementadas por FHC, mantendo inalteradas as competências entre os entes

federados” (ARAÚJO, 2007; 2009). Contudo, como no FUNDEB há ampliação gradativa das

matrículas abarcadas pelo fundo, foi determinada também a elevação gradativa da participação da União quanto ao custeio das etapas e modalidades da educação básica, com previsão de que passe a financiar no mínimo 10% do total das receitas vinculadas ao novo fundo nos Estados, DF e nos municípios a partir de 2010, último ano de seu governo. Neste

aspecto, conforme ressalta Araújo (2007) “a redefinição do papel da União no financiamento

da educação básica ficou na metade do caminho, sendo possível identificar elementos de continuidade e, ao mesmo tempo, de ruptura com os pressupostos professados pelo governo

anterior” (ARAÚJO, 2007, p. 13).

2- Não pôs fim imediato às perdas da educação causadas pela medida governamental existente desde 1994 no país, o Fundo Social de Emergência (FSE) criado por FHC, mais tarde denominado Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Em 2000 é apresentado a

sociedade com uma nova denominação: “Desvinculação das Receitas da União” (DRU) com

prazo de vigência previsto até 2007, posteriormente renovado até 2010. Este mecanismo, tem se configurado como um grande obstáculo para a ampliação dos recursos para educação uma vez que permite ao Poder Executivo desvincular 20% da receita orçamentária da União para aplicar onde desejar. Somente ao final do segundo mandato de Lula, a partir da aprovação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC 96A/03) em outubro de 2009, esse prejuízo passou a ser eliminado paulatinamente com a redução da incidência da DRU para 12,5% no exercício de 2009 e 5% em 2010. Assim, apenas em 2011 não haveria mais a incidência da DRU na educação.

Oliveira (2010), ao fazer uma avaliação da educação durante o primeiro e o segundo mandatos do governo Lula (2003 a 2010), pôde constatar que, embora a educação, no início do governo, tenha se caracterizado pela expansão da demanda em todos os níveis, os dados sobre a educação básica indicam que “ainda há muito a investir no atendimento em creche, na atratividade do ensino médio e na qualidade da formação oferecida”. No que se refere aos gastos com a educação, embora “tenham crescido de 4% para 4,7% em relação ao

PIB, ainda se encontra em valores distantes dos 7%, sinalizados no início do governo” e permanece, portanto, como um dos grandes desafios dos governos (OLIVEIRA, 2010, p. 7).

Embora no ano de 2008, o valor médio por aluno/ano investido na educação básica pelo Brasil tenha alcançado o valor de R$ 2.632,00 (dois mil seiscentos e trinta e dois) reais, “este valor ainda é muito inferior ao investido, por exemplo, pelo Chile, México e Argentina, e cinco vezes menor do que o valor investido pelos países da Comunidade Europeia” (BRASIL, 2010, p. 13).

Um passo importante no sentido de romper com a lógica que pauta o financiamento da educação no Brasil foi dado com a definição dos Referenciais de Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi) pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2007)23. Em uma articulação política de organizações, movimentos e redes da sociedade civil, esta campanha definiu referenciais para orientar a elaboração de uma política de financiamento da educação básica comprometida com a qualidade social para todos. Diferente da lógica vigente que estabelece o valor médio gasto por aluno a partir dos recursos disponíveis (divisão do total de recursos da vinculação constitucional pelo número de alunos matriculados na educação básica) o CAQi define qual o investimento/custo-aluno inicial necessário para garantir um padrão de qualidade da educação e o cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação (PNE). Sua elaboração proporcionou o desvelamento da distância que separava o FUNDEF de oferecer condições de uma educação de qualidade e também serviu como parâmetro para mostrar os limites do FUNDEB.

Na avaliação de Araújo (2009), o debate sobre o padrão mínimo de qualidade não foi o foco principal da elaboração do FUNDEB e se afastou dos parâmetros definidos pelo CAQi, por dois fatores básicos:

O primeiro diz respeito aos interesses dos Estados e Municípios em conformar um fundo que não provocasse desequilíbrios orçamentários e fosse construído nos limites dos mínimos obrigatórios para a manutenção e desenvolvimento do ensino. O segundo, bem mais relevante, foi o peso que a política econômica restritiva e monetária do governo federal teve na definição dos parâmetros financeiros de participação da União, único ente federado que possuía condições financeiras para definir um formato mais arrojado para o FUNDEB (grifo nosso) (ARAÚJO, 2009, p. 41).

23

Para informações mais detalhadas acerca do CAQi ler: CARREIRA, Denise; PINTO, José Marcelino Rezende.

Custo aluno-qualidade inicial: rumo à educação pública de qualidade no Brasil. São Paulo: Global: Campanha

A realização da Conferência Nacional de Educação Básica (CONAE), no período de 28 de março a 1º de abril de 2010, com o tema “CONAE: construindo o sistema nacional articulado: O Plano Nacional de Educação, diretrizes e estratégias de ação” também se configurou como passo importante no processo de construção coletiva das diretrizes e ações do governo para a construção de um Sistema Nacional de Educação, que assegurasse a articulação entre os entes federados e os setores da sociedade civil. O resultado desse processo foi consolidado em um documento que apresenta diretrizes, metas e ações para a política nacional de educação e para a formulação do Plano Nacional de Educação 2011-2020.

De acordo com este documento, dentre os seis grandes desafios (papel do Estado na garantia do direito à educação de qualidade; gestão democrática e avaliação; democratização do acesso, permanência e sucesso escolar; formação e valorização dos trabalhadores em educação; financiamento da educação e controle social; justiça social, educação e trabalho: inclusão, diversidade e igualdade.) que o Estado e a sociedade brasileira precisam enfrentar está a de propiciar condições para que as políticas educacionais, concebidas e efetivadas de forma articulada entre os sistemas de ensino, promovam entre outras coisas: o financiamento da educação, a definição de parâmetros e diretrizes para a

qualificação dos/das profissionais da educação; o estabelecimento de condições salariais e profissionais adequadas e necessárias para o trabalho dos/das docentes24 (grifo nosso) (CONAE, 2010).

Para superar a atual realidade do financiamento da educação brasileira, o documento propõe as seguintes medidas importantes:

 assegurar a elaboração e aprovação de uma reforma tributária

transparente, no prazo máximo de três anos, pautada pela justiça social e o equilíbrio regional e preocupada, primordialmente, em garantir recursos financeiros suficientes e permanentes para a efetivação de direitos sociais e distribuição de renda (grifo nosso). Essa reforma deve ser capaz de vincular de forma adequada todos os tributos (impostos, taxas e contribuições) ao investimento educacional, de tal modo que as políticas de renúncia e guerra fiscal não prejudiquem o financiamento público da educação;

 Necessita garantir também que as perdas de recursos educacionais

advindos das renúncias ou isenções fiscais sejam recuperadas e garantidas em rubricas orçamentárias educacionais;

 Deve, também, alterar as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF), retirando as despesas com recursos humanos pagas com dotações financeiras advindas do FUNDEB do somatório do total gasto com pessoal. Com isso, não fica comprometido, portanto, o limite máximo de 54% da

receita corrente líquida que devem ser investidos em pessoal pela referida lei;

 O CAQ deve ser formalmente definido no prazo máximo de um ano a

partir da aprovação desse documento. E deve também ser dada publicidade ao CAQ, propiciando uma ampla fiscalização social em sua implementação. Para tal é necessário realizar e divulgar estudos sobre os custos adequados da educação básica nas suas diferentes etapas e modalidades, com base em padrões mínimos de qualidade, com vistas a melhorar a eficiência e garantir a generalização da qualidade do atendimento. Deve caber à União a complementação de recursos financeiros a todos os estados e aos municípios que não conseguirem atingir o valor do CAQ;

 a revisão do papel da União no financiamento da educação básica e a

instituição de um verdadeiro regime de colaboração entre os entes federados;

 criação e instituição da Lei de Responsabilidade Educacional;

 Ampliar o investimento em educação pública em relação ao PIB, na

proporção de, no mínimo, 1% ao ano, de forma a atingir, no mínimo, 7% do PIB até 2011 e, no mínimo, 10% do PIB até 2014, respeitando a vinculação de receitas à educação definidas e incluindo, de forma adequada, todos os tributos (impostos, taxas e contribuições);

 Definir e aperfeiçoar os mecanismos de acompanhamento, fiscalização e

avaliação da sociedade da aplicação dos recursos da educação;

 Revogar, de imediato, a DRU para todas as áreas sociais;

 Garantir o aumento dos recursos da educação de 18% para, no mínimo,

25% da União e de 25% para, no mínimo, 30% (de estados, DF e municípios) não só da receita de impostos, mas adicionando-se, de forma adequada, percentuais das taxas e contribuições sociais para investimento em manutenção e desenvolvimento do ensino público;

 Retirar as despesas com aposentadorias e pensões da conta dos recursos

vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino (CONAE, 2010, p. 82, 103 a 111).

Todavia, apesar da relevância do documento final da CONAE com o registro de várias medidas/metas urgentes e necessárias para a solução do problema educacional no país e que, portanto, deveria servir de base para a elaboração da proposta do novo PNE (2011-2020), o mesmo foi ignorado pelo governo. A proposta de Plano (PL/PNE 8.035/10), enviada ao Congresso Nacional, não corresponde às deliberações da conferência e aos anseios da sociedade brasileira, principalmente, no que se refere ao aumento progressivo dos gastos em educação. Na proposta de Plano Nacional encaminhada pelo governo, a meta de ampliação do financiamento da educação para 10% do PIB, foi rebaixada para 7% até o final da década.

Com esta proposta de PNE, fica difícil garantir uma “educação pública de qualidade social para todos os brasileiros”, pois segundo o Conselho Nacional de Educação (CNE), respaldado nos estudos de Carreira e Pinto (2007), isso envolve, dentre outros fatores:

[...] valorização da carreira do magistério (valorização salarial, plano de carreira, formação inicial e continuada, e condições de trabalho), financiamento e gestão da educação, e estabelecimento de padrões mínimo

de qualidade para as escolas públicas de Educação Básica (grifo nosso) (BRASIL, 2010, p. 8).

Além da “valorização do magistério”, a definição de um padrão mínimo de

qualidade para a educação, demanda a garantia de uma grande quantidade de recursos. Neste aspecto, no dia 05 de maio de 2010 o CNE aprovou o Parecer nº 8/2010 que normatiza os padrões mínimos de qualidade da educação básica nacional de acordo com o estudo do CAQi, desenvolvido pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Este parecer, além de defender os insumos fundamentais para garantir a aprendizagem dos estudantes, indica também quais serão os percentuais do PIB per capita a serem utilizados anualmente para corrigir o valor do CAQi para cada etapa da educação básica, também expressos na proposta de resolução apresentada em anexo ao parecer: “creche - 39,0%, pré-escola - 15,1%, ensino fundamental urbano de 1ª a 4ª séries - 14,4% (no campo - 23,8%), ensino fundamental urbano de 5ª a 9ª séries - 14,1% (no campo - 18,2%) e ensino médio - 14,5%” (BRASIL, 2010, p. 36).

Tal como sinalizado pelo Parecer nº8/2010, a proposta de resolução (ainda não homologada pelo Ministro da Educação Fernando Haddad) visa estabelecer normas para aplicação do inciso IX, do artigo 4º, da Lei nº 9.394/96 (LDB), mediante a adoção do CAQi,

“como referência para a construção de matriz de padrões mínimos de qualidade para a educação básica pública no Brasil”, que deve ser observada pelos agentes públicos da

União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios quando da elaboração dos respectivos planos de educação, dos planos plurianuais e das leis orçamentárias anuais que fixam despesas e receitas para o financiamento dos programas educacionais. Esta proposta de resolução, pautada nos insumos mínimos necessários para uma educação de qualidade estabelecidos pelo CAQi (tamanho da escola/creche; jornada dos alunos - tempo parcial versus tempo integral -; relação alunos/turma ou alunos/professor; valorização dos profissionais do magistério - incluindo salário, plano de carreira e formação inicial e continuada), amplia significativamente os gastos em educação e, talvez por isso ainda não tenha se tornado de fato “Resolução”, com caráter oficial e obrigatório em todo o país.

Além de continuarmos lutando para que esta proposta de resolução seja finalmente homologada e que a proposta de PNE seja revista, é preciso romper também com a orientação dos organismos multilaterais implementada por FHC e Lula, cujas ações encontraram-se direcionadas a produzir superávits primários, que impõem fortes restrições orçamentárias à ação pública no setor social. Segundo Ednir e Bassi (2009), o superávit

primário ou superávit fiscal primário se constitui em uma meta que os governos se propõem a cumprir para equilibrar suas contas de forma tal que as despesas sejam inferiores às receitas. O valor que sobra (superávit) ao invés de ser redirecionado para produzir as verbas necessárias para uma educação de qualidade, é utilizado para o pagamento dos juros e amortização da dívida com os organismos multilaterais de financiamento (p. 89).

Pinto (2008), fundamentado em estudo realizado pelo Sindicado Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal, revelou que no período de 2000 a 2005,

Somente a União gastou, em média, 8,4% do PIB ao ano com o pagamento do serviço sobre a dívida pública (juros, encargos e amortização). Portanto,

uma “simples” troca entre o que se gasta em educação pelo que se paga de

juros já viabilizaria uma mudança sem precedentes no perfil da escola brasileira, com impactos já demonstrados no desenvolvimento econômico e social, como, inclusive, os próprios estudos do Baco Mundial mostram (PINTO, 2008, p. 77)

Em estudo posterior, Pinto (2009) também declara que é absolutamente discrepante a contribuição do Governo Federal para educação quando comparada com sua participação nas receitas tributárias. Em suas análises, esse fato decorre de parcela cada vez mais crescente dos recursos públicos serem destinados ao pagamento da dívida pública interna e externa. Daí a necessidade premente do país de romper com essa “lei de ferro” que ordena o funcionamento de boa parte dos países pobres, ou remediados como o Brasil (PINTO, 2009, p. 59).

Conforme revelaram as análises de Araújo (2007) durante o primeiro mandato de Lula, ele manteve a política de superávit primário, inclusive elevando o seu percentual e os juros básicos em patamares elevados. Com esta postura, o desejo de mudança, expresso claramente pelo povo nas eleições de 2002, foi usurpado pelo poder econômico, que quer manter a todo custo seus privilégios (ARAÚJO, 2007, p. 64).

Seguindo seus estudos, Araújo (2009) ao analisar a projeção deste tipo de gasto para o início do segundo mandato do governo Lula, constatou que: o governo pretendia gastar

“cerca de 3,8% dos recursos do PIB para honrar os compromissos com os investidores da