Direito econômico e desenvolvimento

Uma outra critica de inspiração neoliberal que se poderia fazer à dogmática do Direito Econômico refere-se à “ideologia do desenvolvimento”, esta concepção imprecisa imanente à feição atual do dirigismo. No caso do Brasil, trata-se de superar o subdesenvolvimento, sendo indicado, portanto, considerar o problema sob este enfoque.

Celso de Albuquerque MELO (1993, p. 13), refere-se a quatorze aspectos que Yves Lacoste aponta relativamente ao subdesenvolvimento, que considera difícil de caracterizar, dentre os quais seleciona os seguintes: “a) insuficiência alimentar; b) grande número de analfabetos, epidemias e alta taxa de mortalidade infantil; c) proporção elevada de agricultores com baixa produtividade; d) 'industrialização restrita e in c o m p le ta e ) fraqueza das classes médias; f) grande número de desempregados e sub-empregados; g) amplo crescimento demográfico etc”.

Não vem a propósito a referência a números ou estatísticas, mas se aceito como verdadeiro o argumento de que a intervenção do Estado no domínio econômico não se constituiu uma exceção no Brasil, até mesmo porque nossas constituições, desde a de 1934, passaram a adotar um “padrão-social”, pode-se considerar que, empiricamente, é ao

menos duvidosa a tese de que o Estado interventor, no caso brasileiro126, tenha se constituído um fator determinante no desenvolvimento, designadamente no que se refere aos chamados indicadores sociais127, aspecto destacado do conceito de “justiça social”. Pode-se dizer que o “resultado final” a que remete esta concepção de justiça passou longe do esperado.

Com relação ao aspecto fundamental dos indicadores sociais no Brasil, nada obstante algum avanço, é irrefutável a constatação de que estes traduzem resultados pífios em se considerando os recursos subtraídos da sociedade e por suposto “investidos no desenvolvimento”. Neste sentido, embora o “patriamonialismo modemizador” das elites técnicas tenha possibilitado a industrialização rápida do país, o que atenderia apenas a um dos aspectos declinados, nada há que dê sustentação a esta “ideologia do desenvolvimento”, considerados os resultados para os quais apontam os indicadores sociais. Tem-se a impressão, com efeito, de que a questão social foi ignorada, senão agravada.

Em verdade, além do desenvolvimento ser um conceito dinâmico que deve levar em conta uma considerável gama de elementos culturais variáveis, os próprios economistas já colocam em dúvida os fundamentos das chamadas teorias desenvolvimentistas. Para alguns economistas, os resultados alcançados pela aplicação de tais teorias apontam para o fracasso das concepções envolvidas.

Deepak LAL (1987), por exemplo, sustenta que tais concepções têm base pouco sólida, o que se comprova tanto na teoria como na prática, e que a “falha burocrática” tende produzir efeitos em geral piores que as chamadas “falhas de mercado”, à parte a atividade governamental implicar em altos custos de transações. Segundo LAL (op. cit., p. 17), que refuta as teses em que se sustentam as políticas de industrialização forçada, “Há poucos, se há algum, instrumentos de política governamental que não sejam distorsivos, no sentido de não induzirem agentes econômicos a se comportarem menos eficientemente em alguns aspectos”. E dizer, resta claro que não se deve ignorar também a falibilidade

126 Diz-se no caso brasileiro, porque não há como considerar o desenvolvimento in abstrato.

127 Apenas para exemplificar, conforme noticiado pela imprensa, a média de “desenvolvimento humano” do Brasil, conforme relatório de 1996 do Pnud (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) e

da mão visível do Estado (Cf. NUSDEO, 1983, p. 23) e os elevados e injustos prejuízos que acarreta, além das distorções que provocam por toda a economia.

De outra parte, a própria macroeconomia tem sido colocada em discussão, chegando David SIMPSON (1995) a questionar o seu futuro, ao tempo em que reconhece, a exemplo do que faz o próprio F. A. Hayek e outros economistas, que o conhecimento de Lord Keynes sobre economia era meramente intuitivo (op. cit., p. 20).

Sem adentrar demasidado em discussão pertinente aos economistas, o fato é, que transformado o Direito em mero instrumento da política governamental, a aferição de sua legitimidade tende a se vincular diretamente à realização efetiva do desenvolvimento ou do bem estar em prazos relativamente curtos. Não se pode afirmar, no caso brasileiro, que a manipulação de agregados, a exemplo de produção total, investimento total, nível de emprego etc., tem se prestado a melhorar a situação social concreta daqueles que se encontram à margem do desenvolvimento. Não existem, outrossim, “metas consensualmente traçadas” ou objetivos comuns, compartilhados mais amplamente pela sociedade, resumindo-se a legitimidade à mera ficção dos governos representativos.

Aproveitando a argumentação de Hayek, chega a ser difícil conceber que um governo que mal consegue desincumbir-se a contento daquelas funções básicas que desde do século XVIII já lhe eram reconhecidas, possa alcançar êxito ao desempenhar outras muitíssimo mais intrincadas e que demandam um conhecimento mais sofisticado. No máximo, o que têm conseguido realizar é o que, aproveitando expressão de Miranda NETO (1981, p. 29), poder-se-ia chamar de “pobreza planejada”, com benefícios mínimos para a redução significativa da pobreza, mas com grande proveito para a modernização do capital.

E difícil admitir que uma organização que administra recursos “comuns” colocados à sua disposição segundo critérios anti-econômicos, vale dizer segundo critérios políticos, possa desincumbir-se satisfatoriamente de orientar a ordem complexa do mercado para fins específicos, a partir de uma visão macroeconômica, fazendo-o especialmente a favor dos interesses das classes menos poderosas. O que se percebe é que, ao procurar fazê-lo,

pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), encontra-se abaixo da média da América latina. A propósito jornal Folha de São Paulo, 18.06.96.

tendo em vista uma escolha centralizada, é quase inevitável, que, à parte colocar em jogo a estabilidade de ordens complexas como o mercado, e também o Direito, provoque prejuízos injustos a interesses individuais que deveriam ser amparados. Reprime-se, assim, a realização das espectativas legítimas, quando seria razoável esperar que o governo oferecesse a estas alguma segurança. De outra parte, os recursos comuns, que deveriam servir especialmente para prestar assistência aos que se encontram à margem do mercado, são utilizados para atender outros interesses, segundo a pressão dos grupos mais poderosos e melhor articulados.

Não há dúvidas, é de se convir, que a centralização de decisões e de recursos pode em curto prazo industrializar um país e aumentar a produção de riquezas, mas não parece razoável confundir tais aspectos isolados com desenvolvimento, especialmente porque os custos, sob todos os aspectos, costumam se mostrar muito mais altos que os benefícios sociais e com desdobramentos indesejados, pouco percebidos, mas bastante deletérios, a exemplo do crescimento desenfreado do déficit público e do debilitamento do sistema de livre iniciativa.

A propósito desses efeitos pouco percebidos, mostra-se adequada a ponderação de A. V. Dicey (apudHAYEK, 1985: V. I, 63, nota 3) no sentido de que ...

"O efeito benéfico da intervenção do Estado, especialmente sob form a da legislação, é direto e, por assim dizer, visível, enquanto seus efeitos nocivos são graduais e indiretos, escapando à nossa percepção (...) Por isso a maior parte da humanidade encara necessariamente com excessiva

benevolência a intervenção governam ental”.

A nós parece evidente que a doutrina ao mesmo tempo em que descreve os fatos e as categorias os valoriza, ainda que implicitamente, sendo, portanto, necessário que o Direito Econômico, em sua metodologia pluridisciplinar (Cf. Albino de SOUZA, op. cit., p. 83), não perca de vista o fato de que alguns conceitos da ciência econômica estão sendo questionados exatamente pela falta de fundamentação. De outra parte, que algumas ideologias são por natureza contra o concepção de Estado de Direito e se conciliam muito desajeitadamente com um nível mínimo de liberdade individual. Com razão, portanto,

Orlando GOMES (op. cit., p. 49-50)128, quando observa que “A ação estatal em prol do desenvolvimento há de consistir, em suma, na promoção de reformas que ampliem a liberdade de ação dos indivíduos e facilitem o aproveitamento das oportunidades econômicas”.

Para HAYEK (1983, p. 269), não éa relação entre custo e benefício o que interessa destacar, mas a compatibilidade das intervenções governamentais com o Estado de Direito. E necessário, com efeito, realizar uma “crítica imanente”, para verificar a compatibilidade ou coerência das determinações governamentais com as normas tradicionais reconhecidas (1985, V. II, p. 26-27). Sob este enforque não parece absurdo pretender deva o Direito voltar a ocupar seu “papel de força reacionária, de elemento resistente que os órgão de governo estimariam contornar para promover por meios imediatos e diretos o que lhes parece ser o bem comum ” (GRAU, op.cit., p. 9).

Assim, embora irrecusável o argumento de que as instituições jurídicas podem e devem sofrer transformações, não nos parece necessário tampouco recomendável que isto ocorra em grandes saltos, a reboque de políticas governamentais ambiciosas, orientadas pela perspectiva da reengenharia social e pelo desejo da manutenção do poder. É nosso entendimento que o Direito encontra-se, de fato, em constante evolução. Não se pode esquercer, contudo, que seus mais antigos e eficazes institutos resultaram, não de mentes privilegiadas e isoladas em gabinetes, mas exatamente de uma evolução policêntrica para o que contribuiu diversas experiências individuais.

Para que possa existir um Estado de Direito, é necessário que as arbitrariedades sejam contidas e que a atividade legislativa seja também contida em normas gerais abstratas, prospectivas e dotadas de razoável estabilidade. Embora não seja hodiemamente concebível a existência de direitos absolutos, admitindo o próprio HAYEK (op. cit., p. 264) a possibilidade de sacrifícios temporários, sob um Estado de Direito, “toda ação coercitiva do governo deve ser determinada sem ambigüidades por uma estrutura legal permanente que permita ao indivíduo planejar com certo grau de confiança e que,

reduza, tanto quanto possível, a incerteza” (Cf. HAYEk, op. cit., p. 270).

128 Ao que consta, Orlando GOMES (op. cit., p. 26), resistiu a vislumbrar no direito econômico a formação de um ramo jurídico autonômo. preferindo inicialmente encará-lo como sendo o direito civil, comercial e administrativo “alterados na matriz filosófica e no método”.

O objetivo do Direito Econômico, considerada a ideologia liberal em seus fundamentos, deveria ser, assim, fornecer as regras gerais para o funcionamento da livre concorrência, privilegiando-se a ação individual e a criatividade desembaraçada, circunscrevendo-se principalmente ao âmbito do Direito Financeiro e Tributário as normas voltadas para erradicação da pobreza e redução das desigualdades.