Direitos Sociais, políticas públicas e políticas sociais

As referências bibliográficas sobre os Direitos Sociais demonstram a complexidade em torno do tema e como ele se expressa com singularidades no contexto brasileiro evidenciando princípios, valores e efeitos da história no Brasil atual. As políticas públicas e políticas sociais são apresentadas como as principais vias de concretização dos DS, através de ações, programas, políticas e serviços, que se efetivam de modos múltiplos, envolvendo acessos por contribuição e/ou não-contributivo, focalizado e/ou universal, público e/ou privado (Viana, Fonseca & Silva, 2017).

Entretanto, a inter-relação entre Direitos Sociais, políticas públicas, políticas sociais e intervenção do Estado, não é uma correspondência direta e consensual. O próprio processo histórico brasileiro evidencia avanços e recuos, ao longo do tempo, alternando entre períodos de ampliação da cobertura e maior atuação do Estado na área social, com momentos de recuo parcial do Estado e adoção de políticas sociais mínimas e/ou focalizadas nos segmentos mais pobres da população (Viana, Fonseca & Silva, 2017). Através de estudo sobre o desenvolvimento de políticas sociais na América Latina e Caribe afirma-se que os governos, nas últimas duas décadas, ampliaram os

39 investimentos sociais e introduziram políticas com resultados positivos em termos de impacto das ações e cobertura populacional. Esse investimento público, baseado em dados da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), predominou nas áreas da previdência social e assistência social sendo significativo, também, na saúde e da educação (Viana, Fonseca & Silva, 2017).

No entanto, apesar dos avanços obtidos, Lo Vuolo (2016) aponta que esses não foram suficientes para manter, de modo mais permanente, o bem- estar de grupos sociais mais vulneráveis, devido a uma instabilidade econômica estrutural, que se reflete em um sistema de proteção social incapaz de atuar como instrumento anticíclico das condições de vulnerabilidade. Esse dado se alia ao fato de que o acesso aos Direitos Sociais não se constitui de modo único, sempre gratuito e de alcance universal, pois as características expressas nas políticas públicas da América Latina denunciam um caráter híbrido: modelos segmentados por acessos definidos pela capacidade financeira da população; grande oferta privada de diferentes serviços (a despeito de serviços de caráter universal); clientelas com sistemas de proteção social próprios (militares, por exemplo); subsídios para esquemas privados de acesso aos direitos; políticas públicas e políticas sociais que são resultados da adoção simultânea de intervenções neoliberais que valorizam uma sociedade mercantil (Viana, Fonseca & Silva, 2017).

Lavinas (2016) destaca que as políticas sociais no Brasil também sofreram um processo de ‘financeirização’ que deterioraram as ofertas de serviços públicos, universais e gratuitos, com a priorização de produtos ofertados pelo sistema financeiro como, por exemplo, planos de saúde, financiamento estudantil, crédito direto ao consumidor, dentre outros, que enfraquecem as políticas públicas de proteção contra riscos e incertezas. No caso específico da saúde, por exemplo, o hibridismo e a financeirização das políticas públicas e sociais na América Latina evidenciam a disputa de duas principais concepções de direito à saúde:

(...) uma voltada para o universalismo com base em direitos sociais e assegurada por um sistema único e público de saúde, e outra que prioriza a expansão da cobertura e a redução do risco financeiro das famílias (a que hoje é denominada cobertura universal de saúde), com financiamento misto e fortalecimento das

40 regras de mercado (competição entre provedores) (Viana, Fonseca & Silva, 2017, p.10).

O não consenso entre autoras e autores sobre a definição de quais seriam as funções e fontes de financiamento das políticas públicas se relaciona a uma multiplicidade conceitual que, na literatura, descreve seus princípios e objetivos a partir de diversos sentidos. No conceito clássico de Laswell (1936), ações e análises que visam formular políticas públicas implicariam em responder questões como: quem ganha o quê? Por quê? E que diferença faz? O autor Dye (1984) sugere as políticas públicas como via de escolha do governo em realizar ou não realizar intervenções. De acordo com Peters (1986), políticas públicas afirmariam a soma de atividades dos governos que agem, diretamente ou por intermédio de delegações, na vida dos(as) cidadãos(ãs). Segundo o Manual de Políticas Públicas do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), “as Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público” (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, 2008, p.5).

Para Pereira (2011) as políticas públicas abarcam as políticas sociais, pertencem às “políticas de ação” e, por isso, requerem a “participação ativa do Estado, sob o controle da sociedade, no planejamento e execução de procedimentos e metas voltados para a satisfação de necessidades sociais” (Pereira, 2011, p. 173-174). A noção de ‘pública’ das políticas, para a autora, tem duas principais interpretações:

(...) a que privilegia o Estado como o produtor exclusivo de política pública, a ponto de conceber o termo público como sinônimo do termo estatal; e a que privilegia a relação dialeticamente contraditória entre Estado e sociedade como o fermento da constituição e processamento dessa política. Neste sentido, a política pública não é só do Estado, visto que, para a sua existência, a sociedade também exerce papel ativo e decisivo; e o termo público é muito mais abrangente do que o termo estatal (p. 94).

Nesse sentido, Pereira (2011) aponta sobre a forma como as PPs expressam a conversão de decisões e demandas estatais e privadas em intervenções públicas, que comprometem e têm efeitos sobre a população como um todo. A articulação e negociação entre o que é do Estado, da

41 população e o que é do privado, ou do público e do privado, então, se apresentariam como elementos inerentes à noção de política pública (Pereira, 2011). Para Barcellos (2016), a definição conceitual de PP envolve situar as estratégias historicamente adotadas de regulação social, de consenso, entendimento, negociação, regras, diálogos, dentre outras ações, que permitem impossibilitar a coerção por parte do Estado, como ocorre nas ditaduras. Na análise da autora “política pública (...) abarca a política social” (p.113) e ambas envolvem tomadas de decisão e um conjunto contínuo de ações interligadas.

Nesse raciocínio, Cavalcanti (2007) sintetiza posicionamentos teóricos sobre o termo políticas públicas:

(...) as políticas públicas podem ser implementadas por atores do setor público, atores de setores privados ou ainda por atores de organizações não governamentais (...) Nesse sentido, alguns autores falam de políticas públicas que potencialmente serão implementadas, enquanto que outros estabelecem sua conceituação tendo em vista a efetiva implementação das ações em um determinado período de tempo (CAVALCANTI, 2007, p. 32).

Utilizando desse referencial, Barcellos (2016) propõe considerar a criação das normas jurídicas como políticas públicas, ponderando seus efeitos sobre a população quando instituídas nas Constituições Federais, por exemplo. Desse modo, situa os discursos jurídicos e as políticas públicas como uma forma de exercício do poder nas sociedades democráticas, em que há uma complexidade de relações entre Estado e sociedade, incluindo relações sociais pautadas pelo campo da economia. A autora complementa, discutindo a inter- relação entre os Direitos Sociais e as políticas públicas, afirmando que muitos dos direitos, apesar de presentes em Constituição, requerem intervenção do Poder Judiciário para serem garantidos. Desse modo, a conceitualização de políticas públicas envolve considerar a judicialização para acesso à direitos no Brasil e, por conseguinte, judicialização das próprias políticas.

Na Constituição Federal de 1988 a produção de políticas sociais está prevista na Seção II da Saúde no Artigo 196:

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (CF, 1988, Art.196).

42 No artigo 216, remetendo ao Sistema Nacional de Cultura, afirma-se a necessidade de uma “promoção conjunta de políticas públicas de cultura, (...) pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade”; no Artigo 227, sobre a família, a criança, o adolescente, o jovem e o idoso também se demanda no plano nacional de juventude “a execução de políticas públicas” (Parágrafo II); e na Seção IV da Assistência Social, Art. 204, Parágrafo II, se regulamenta a necessidade de “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”. De tal modo, ‘políticas sociais’, ‘políticas públicas’ e ‘políticas’ são discursos presentes na CF de 1988, entretanto, sem constar uma descrição detalhada do que seriam esses conceitos. A ideia de ‘política’ aparece, também, no Parágrafo V do Art. 216 diferenciando-a de “programas, projetos e ações”, assim como, tem-se a noção de “políticas setoriais de governo” (Art. 216, IX, § 3º) e de “políticas específicas” (Art. 227, § 1º).

Esse panorama permite afirmar que Direitos Sociais, políticas públicas e políticas sociais se articulam como pressupostos da nação brasileira, mesmo que esses últimos carecendo de detalhamentos na CF de 1988. Para Silva (1999), as políticas públicas de garantia dos Direitos Sociais permitiriam o gozo dos direitos individuais no Brasil na “medida em que criam condições materiais mais propícias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível com o exercício efetivo da liberdade” (p.289-290). Para Hullen (2018), os DS são utilizados como parâmetros na discussão sobre o tema da cidadania, especialmente, considerando que a ideia de cidadania se intensifica após a Constituição de 1988 pela premissa de que sua garantia está relacionada a “uma sociedade que busca cada vez mais a autonomia de seus integrantes” (p.215).

Autonomia, cidadania, liberdade, saúde, envelhecimento, invalidez, dentre outros processos que envolvem a vida humana, os Direitos Sociais, as políticas públicas e políticas sociais, compõem o cotidiano das pessoas operando como via de reivindicações de benefícios sociais, garantidos pelo Estado (Hullen, 2018), para o exercício diário da vida. Benefícios que, no Brasil, historicamente, foram concedidos de modos desiguais, sendo uma construção lenta da própria população, “uma experiência vivida” (p.216) que se relacionou com a produção da subjetividade individual e coletiva. Desse modo,

43 considerar que as políticas públicas têm por função melhorar as condições de vida da população, produzindo subjetividades em meio à igualização de situações sociais desiguais (Silva, 1999), compreende-se que o exercício dos Direitos Sociais é um sólido valor coletivo para a produção de saúde na prática da Psicologia. Nessa perspectiva, torna-se importante aprofundar sobre como a discussão desse tema emerge na produção de conhecimento da área.