2 POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA (1990-014) E O
3.2 DIRETRIZES PARA A VALORIZAÇÃO DOS PROFESSORES: RESOLUÇÃO CNE
De acordo com o artigo 9º da Lei n. 9.424/96, a qual regulamentou o Fundef, Estados, Distrito Federal e Municípios deveriam dispor de novo Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, no prazo máximo de seis meses a partir da vigência dessa Lei. Para tanto, foram fixadas Diretrizes Nacionais para a elaboração desses Planos através da Resolução n. 03/97 do Conselho Nacional de Educação (CNE)74. Segundo França (2005, p. 191):
A partir da implantação do novo Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, os professores leigos passaram a integrar um quadro em extinção, com duração de cinco anos. Os sistemas de ensino devem criar, portanto, condições necessárias à habilitação desse contingente de professores sem a adequada formação para o exercício do magistério. A obtenção da habilitação necessária é condição para o ingresso no quadro permanente, instituído pelo novo Plano.
No entendimento da autora, Estados, Municípios e DF, a partir dessas diretrizes, deveriam priorizar na elaboração dos seus planos de carreira a habilitação dos professores
74 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n. 9.394/96, no Título IV – Da organização da Educação Nacional, estabelece no artigo 9° - § 1º que, na estrutura educacional brasileira haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão e atividade permanente criado por lei, sendo esta incumbência da União.
leigos e exigir a qualificação em nível superior dos novos professores a serem contratados via concurso público. Logo, compreende-se a importância que essa resolução assumiu enquanto uma das diretrizes políticas para valorização do magistério no contexto da reforma educacional de 1990, uma vez que esta correspondeu às metas estabelecidas no Plano Decenal de Educação para Todos (1993-2003), apesar de a existência de planos de carreira para o magistério ter sido um princípio consolidado desde a Constituição Federal de 1988.
A Resolução n. 03/97, entre outras definições, orientava que a remuneração dos docentes deveria contemplar níveis de titulação, de maneira que a titulação atribuída aos portadores de diploma de licenciatura plena não ultrapasse em mais de 50% (cinquenta por cento) a que couber aos formados em nível médio. Define-se ainda, no artigo 7º, que a remuneração dos docentes do ensino fundamental deveria ser definida em uma escala cujo ponto médio teria como referência o custo médio aluno/ano de cada sistema estadual ou municipal e a remuneração dos docentes do ensino fundamental constituiria referência para a remuneração dos professores da educação infantil e do ensino médio. Nessa determinação, percebe-se a importância dada à focalização das políticas no ensino fundamental, característica marcante das políticas educacionais da década de 1990.
Um estudo realizado por Gatti (2009, p. 248-249), ao discutir os desafios da profissionalização docente, dentre eles os planos de carreira, deixa claro que
o que de fato se observou pelos dados consultados é que essa profissão até quase o final dos anos 1990 não contava na maioria dos municípios e em alguns estados com um marco regulatório. Isto vem a se realizar em maior escala, na segunda metade dos anos 1990, na medida da implementação pelo governo federal do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental, hoje da Educação Básica (Fundef/Fundeb), e das exigências postas como condição para o recebimento de retribuições financeiras para os sistemas estaduais e municipais de educação escolar. Portanto, na maioria das instâncias de gestão da educação pública não havia preocupação política com o estatuto de carreira dos docentes seja da educação infantil, seja do ensino fundamental, seja do médio.
Reitera-se, mediante esse esclarecimento, que as ações definidas nessas diretrizes foram de suma relevância para o início da construção da política de valorização docente no Brasil, através de planos de carreira que possibilitam organizar e estruturar a carreira dos professores, e que até então não existiam. Essas ações eram estratégias para alcançar o objetivo de valorizar os profissionais do magistério, os quais foram caracterizados como aqueles sujeitos que exercem a atividade de docência e os que oferecem suporte pedagógico direto a tais atividades. No entanto, nesse mesmo estudo, Gatti (2009, p. 250) faz referência a
uma pesquisa desenvolvida em 2005, pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), em 25 unidades da federação, na qual se constatou, entre outros fatores, que, “dos planos de carreira examinados, apenas 23% datavam de antes de 1997”. Logo, a maioria dos planos foi elaborada ou revisada após a criação da Resolução.
Nessa Resolução, propunha-se que na progressão da carreira docente fossem feitas e consideradas “avaliações periódicas de aferição de conhecimentos na área curricular em que o professor exerça a docência e de conhecimentos pedagógicos”, porém, segundo essa mesma pesquisa, tal proposta não foi considerada em 89% dos planos examinados e nos restantes 11% não se obteve informação sobre a implementação desse quesito, exceto para dois Estados. Diante disso, o tempo de serviço torna-se o fator principal de progressão na carreira docente, enquanto a avaliação de desempenho, como critério para progressão na carreira, passa a exigir uma regulamentação complementar na maior parte das redes de ensino.
Alguns anos depois da vigência dessa Resolução, a legislação específica sobre o Piso Salarial Profissional Nacional para os professores da educação básica – Lei n. 11.738/2008 – deu respaldo ao Conselho Nacional de Educação (CNE), para aprovar a Resolução CNE/CEB n. 02/2009, justificando-se a necessidade de tornar sem efeito a Resolução n. 03/97, conforme foi publicado no Diário Oficial da União (DOU) em 29 de maio de 2009. Logo, essa Resolução foi criada com base na Lei do PSPN, bem como nos artigos 206 e 211 da Constituição Federal, nos artigos 8º, §1º e 67 da LDB n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, e no artigo 40 da Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007.
A Resolução n. 02/2009 teve respaldo, ainda, no Parecer n. 09/2009/CNE e contempla diretrizes para todas as dimensões da valorização docente, sendo elas: formação inicial e continuada, carreira, remuneração e condições de trabalho. No entanto, de acordo com Gatti (2011, p. 150), é importante lembrar que “[...] a Resolução do CNE não tem o caráter de lei, mas expressa uma perspectiva norteadora, cobrindo aspectos importantes para a constituição dos processos escolares, dos quais os profissionais do magistério são peças- chave”.
Essas diretrizes legais compreendem o reconhecimento e a importância da função social dos educadores e da valorização salarial dos profissionais em educação tidos como a base do sistema educacional, uma vez que, através delas, o Conselho Nacional de Educação (CNE) designa em norma nacional os direitos e necessidades de professores da educação básica, com base em três aspectos: a) o pacto federativo e o compromisso com a construção do sistema nacional de educação; b) o princípio da legalidade; c) a competência normativa do Conselho Nacional de Educação.
É válido destacar que a Lei n. 10.172/2001 que criou o Plano Nacional de Educação (PNE) já estabelecia o prazo de um ano para a implementação de Planos de Carreira, porém, quase duas décadas depois, essa determinação ainda se constitui um desafio às políticas educacionais, pois alguns Estados e Municípios ainda não elaboraram ou atualizaram seus planos.
A pesquisa intitulada “Remuneração de professores de escolas públicas da educação básica: configurações, impasses, impactos e perspectivas”, desenvolvida em rede entre 12 Estados brasileiros75 no período de 2008 a 2012, aponta algumas considerações importantes acerca da implementação dos Planos de Carreira nesses Estados e suas respectivas capitais do Brasil.
Segundo os resultados dessa pesquisa, apresentados no Relatório da Força Tarefa sobre Planos de Cargos, Carreira e Remuneração do Magistério, no contexto recente da política de Fundos, todos os Estados e Municípios analisados possuem estatutos e planos de carreira76, porém ainda há muito a avançar em termos legais, principalmente no que se refere à elaboração de planos de carreira que estimulem o ingresso e a permanência de bons profissionais por meio de remuneração equiparada à de outros profissionais com a mesma formação.
Contudo, podemos compreender que, apesar dos desafios, as Diretrizes (02/2009 – CNE) refletem um momento histórico, o qual representa a construção de uma sociedade em defesa da educação, pois elas reiteram a necessidade de elaboração desses instrumentos enquanto medidas estratégicas para alcançar a valorização docente. Constituídas a partir de debates democráticos77, as Diretrizes sistematizam, nacionalmente, a carreira do pessoal docente, examinando as interfaces da organização do processo educacional, ou seja, não se
75 Essa pesquisa foi financiada segundo o Edital n. 001/2008 da CAPES/INEP/SECAD – através do Observatório da Educação. Participaram dela os seguintes Estados e suas respectivas capitais: São Paulo (São Paulo); Paraná (Curitiba); Rio Grande do Sul (Porto Alegre); Santa Catarina (Florianópolis); Mato Grosso do Sul (Campo Grande); Mato Grosso (Cuiabá); Paraíba (João Pessoa); Piauí (Teresina); Roraima (Boa Vista); Pará (Belém); Minas Gerais (Belo Horizonte) e Rio Grande do Norte (Natal).
76 Segundo Dutra Júnior et al. (2000), o Estatuto é o conjunto de normas que regulam a relação funcional dos servidores com a administração pública, como, por exemplo, o Regime Jurídico Único, e o Plano de Carreira é o conjunto de normas que definem e regulam as condições e o processo de movimentação dos integrantes em uma determinada carreira.
77 A construção da Resolução n. 02/2009 se deu a partir de audiências públicas nacionais realizadas pelo Conselho Nacional de Educação, através da Comissão Especial da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação, constituída para estudar e reformular a Resolução n. 03/97. Participaram também outras entidades representativas do magistério e dos demais profissionais da educação, do Conselho Nacional dos Secretários Estaduais da Educação (CONSED); da União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação (UNDIME); de representantes dos Conselhos municipais e estaduais de Educação, de prefeitos, vereadores e outros atores sociais afetos ao tema.
discutem apenas os aspectos financeiros, mas também as condições e jornadas de trabalho, a evolução funcional, entre outros aspectos.
A análise dessas Diretrizes (02/2009 – CNE) indica vários pontos a favor do processo de valorização do magistério da educação básica, a saber: a) construção dos Planos de Cargo, Carreira e Salários até 31 de dezembro de 2009, por cada Estado, Município e Distrito Federal, contemplando os profissionais do magistério de todas as etapas e modalidades atendidas; b) possibilidade de revisão dos atuais Planos de Carreira; c) elaboração de Planos que contemplem os docentes e os que realizam atividades de suporte pedagógico direto à docência; d) o ente federado poderá optar pela elaboração de um Plano de carreira que contemple todos os profissionais da educação e não somente os do magistério; e) os novos Planos devem ter como referencial obrigatório o Piso Salarial Profissional Nacional, aplicando-se, no mínimo, 60% dos recursos do Fundeb em benefício desses profissionais; f) aplicação de percentuais mínimos de investimentos na manutenção e desenvolvimento do ensino (previstos no artigo 212 da Constituição Federal). Além disso, para a elaboração dos Planos de Carreira docente, torna-se fundamental que os gestores realizem um diagnóstico das finanças estaduais e municipais, na perspectiva de identificar a viabilização das ações previstas (BRASIL, 2009b).
Garantir a valorização dos professores transcende os interesses políticos e específicos da categoria, tendo em vista que significa ofertar à educação, de um modo geral, condição de equidade (sine qua non), aliando-se a esse fato o financiamento, a gestão democrática, a formação inicial e continuada, bem como condições de trabalho, remuneração e jornada de trabalho do professor. Diante dessa compreensão, consideramos fundamental descrever um pouco acerca de todas as dimensões que possibilitam a valorização dos profissionais da educação no item a seguir.
3.3 CARREIRA E REMUNERAÇÃO, FORMAÇÃO INICIAL E CONTINUADA E