A narrativa histórica permitiu inferir diversas situações contextuais, as quais foram detalhadas em tópico anterior. O relacionamento entre os atores permitiu constatar a produção da realidade, notadamente pela construção discursiva dos riscos, hábeis a dar concreção a um novo modelo de processo contratual e a uma tentativa de provimento de uma demanda coletiva - a duplicação de uma rodovia.
Nesse sentido, importante destacar, já no início dos resultados, que a pesquisa pôde permitir observar dois casos empíricos: o primeiro que já era intenção da pesquisa, foi a legitimação dos riscos ligados à PPP da PR 323, como fundamento para o projeto.
O segundo, que era secundário, revelou-se tão claro quanto o primeiro, tendo chamado atenção pela sua relevância. Trata-se da legitimação da PPP no estado do Paraná, das mudanças e da aprendizagem que o caso gerou dentro da estrutura do Executivo.
Considerando a metodologia de Adamoglu de Oliveira et al (2015) e de Phillips, et al, (2004), pôde-se extrair, dos dados analisados a existência de três tipos de textos, de caráter (T1) político, (T2) técnico e (T3) informativo. Os riscos, presentes em todos os textos, receberam classificação e tratamento diferenciado em cada um, com valores públicos distintos a lhes fundamentar. Estes textos continham discursos de (D1) integridade, (D2) desenvolvimento, (D3) produtividade e (D4) cooperação. O grande discurso de perigo (D0), como algo latente, se fazia presente nos quatro discursos anteriores, sendo marcante nos dois primeiros.
Os textos políticos, foram assim classificados porque emanados dos gestores públicos detentores de mandato eletivo (no Executivo e no Legislativo) e dos representantes da sociedade civil. Tais textos estavam presentes em Metas do Governo, nos PPAs analisados, em manifestações públicas de líderes políticos, e nas entrevistas dos representantes da sociedade civil, nas mensagens de whatsapp, nos vídeos do Movimento e em outros documentos por eles produzidos, assim como nos documentos e entrevistas com atores do Legislativo. Assim, nos textos políticos, emanados de atores eleitos e também dos representantes da sociedade civil, os riscos tinham base subjetivista e se harmonizavam com valores públicos voltados a necessidades dos cidadãos. Nesses textos, o risco foi entendido como sinônimo de perigo e se traduziu nas ameaças à vida, à saúde, à necessidade de se proporcionar trabalho, desenvolvimento e geração de renda. Os discursos presentes nos textos políticos foram, portanto, predominantes nos temas desenvolvimento e integridade.
Quer dizer, a duplicação da PR 323 representa uma atenção à preservação da vida, da saúde, da integridade física dos que circulam na rodovia. Também representa a possibilidade de crescimento da região, pela atração de investimentos, pelo aumento da circulação de pessoas e veículos, pela acessibilidade que a rodovia traz. O bem-estar e o conforto igualmente estiveram presentes nestes discursos. O discurso de cooperação também se fez presente nestes textos, notadamente nas Metas do Governo e nos PPAs. A base deste argumento de cooperação é a conjugação de esforços entre os atores das esferas pública e privada na realização de políticas públicas.
Da mesma forma, foram identificados textos técnicos, presentes na grande maioria dos documentos selecionados. Os textos técnicos compunham leis, decretos, o edital, o PMI, o caderno jurídico, relatórios à assembleia e os documentos judiciais (petições, despachos e sentenças/acórdãos). As entrevistas a técnicos e ao autor das ações judiciais também integraram este conjunto de textos. O caráter objetivista do risco foi marcante em tais textos, tendo havido a predominância de discursos de produtividade e de cooperação. Não obstante, em menor escala, os discursos de desenvolvimento e integridade também se fizeram presentes. Com trabalho de interpretação foi possível identificar elementos normativos ligados aos riscos também nos documentos técnicos. No discurso de produtividade a justificativa de que a
mitigação de riscos é um atrativo para as empresas privadas se fez presente, revelando-se numa possível estratégia para atração de parceria. Além disso, o uso constante da palavra eficiência ou de termos sinônimos, traduzindo ideias de economicidade (fazer mais com menos dinheiro) e aproveitamento de expertise privada pelo Ente público. No discurso técnico igualmente se verificou uma preocupação considerável com transparência, eficácia (no sentido de adequação da PPP para o projeto de exploração da rodovia) e adequação legal da escolha. A justificação por critérios econômicos e jurídicos foi alta nestes discursos.
Por fim, nos textos informativos foi mais difícil a extração dos discursos, dado o caráter não opinativo que lhes instruiu. Em situações de reprodução da fala de alguns atores, ou mesmo pela repetição constante das obras que seriam realizadas, foi possível verificar a presença, bem mais sutil, dos discursos de desenvolvimento e integridade. Em menor medida, o discurso de produtividade se fez presente. No esforço de tentar sintetizar os textos, os discursos e seus locus, gerou-se o quadro a seguir:
Quadro 9 Riscos e justificativas por seus textos e discursos.
Textos
Atores Executivo (pelo Governador),
acórdãos, relatórios.
Aspecto do Risco Subjetivista
(perigo: estado de
Foram identificados 09 valores públicos ou justificativas, aos quais foi atribuída correspondência a 08 riscos. Estes são riscos considerados subjetivamente, ou seja, perigos que ensejaram ações responsivas e que estavam atrelados a ameaças a certos valores públicos. Sua identificação decorreu de atos de interpretação da pesquisadora, isto é, eles não estavam necessariamente expostos nos textos. A seguir é apresentado um quadro com os valores públicos encontrados e seus riscos correspondentes:
Quadro 10 Valores públicos e riscos correspondentes Valores públicos (justificativas) Riscos
Vida Morte
Saúde Lesão corporal
Segurança (Conforto e bem-estar) Mal-estar
Renda e trabalho Estagnação Eficiência (produtividade /
economicidade)
Mau desempenho Atuação antieconômica Transparência e accountability Obscuridade na gestão
Legalidade Ilegalidade
Fonte: elaborado pela pesquisadora
Os riscos em seu aspecto objetivista que foram identificados no trabalho somaram 12 e são os seguintes: riscos de projeto, de engenharia, ambiental, de licenciamento, de demanda, operacional, jurídico, político, econômico, financeiro, riscos de crédito, risco de sucesso. Eles constaram, em sua maioria, da matriz de riscos e integraram o PMI, o edital e o contrato, sendo, portanto, mero trabalho de compilação da pesquisadora. Para tais riscos foram previstas medidas mitigadoras que se resumiram em aspectos econômicos e jurídicos. É como se para os técnicos os riscos em PPP se resumissem a estes identificados e contemplados nos documentos escritos. Para estes riscos não foram identificados pela pesquisadora valores públicos correspondentes.
Já as ações de proteção variaram em relação do tratamento dado ao risco.
Nas situações em que o risco estava objetivado foi fácil observar que seguros, compensações financeiras nos pagamentos ao particular (reequilíbrio) e indenizações foram ações de proteção previstas na resposta aos riscos. Estes, é preciso que se diga, são antagônicos às justificativas: o perigo à vida é o risco de morte nas rodovias;
o perigo à saúde é o risco de acidente causador de lesão; o perigo ao desenvolvimento é o não crescimento e a ausência de investimentos na região; o perigo à legalidade é desrespeitar os modos de realização de despesas sem seguir as prescrições das regras presentes no campo; o perigo à transparência é não dar publicidade às ações;
o perigo à accountability é deixar de apresentar respostas às instâncias de controle, maculando o procedimento de dúvidas e dando margem à produção de erros.
Os riscos de maior ligação com a coletividade, isto é, os relativos à duplicação da rodovia, apesar de sua importância foram desprivilegiados na solução dada ao
caso. É que, apesar de a vida, a saúde, o trabalho, a renda e o desenvolvimento estarem na base das necessidades da coletividade e de deverem orientar as políticas públicas, a decisão de extinção do contrato não lhes favoreceu. Por outro lado, favoreceu a transparência, a legalidade, a accountability, valores públicos que se relacionam com riscos atinentes à atuação no campo da Administração Pública. Quer dizer, na tensão entre os valores públicos (ligados à rodovia e os ligados à atuação da Administração) aqueles que orientam a atuação no campo da Administração Pública tiveram primazia em relação àqueles que satisfazem as necessidades da coletividade. A mensagem inferida é que não basta prover a política pública, é preciso fazê-lo da maneira legitimada no campo – o que revela a importância do pilar normativo (SCOTT, 2014). Com isso, pode-se afirmar também que alguns riscos recebem ações de proteção até certa medida. É que no instante em que as bases morais do contrato foram postas em xeque – pela anunciada intenção de reaver doação feita a um partido político quando o contrato estivesse sendo executado – os valores públicos mais caros à coletividade foram convidados a esperar, ou seja, seu provimento, apesar de importantíssimo, vai se dar em outro instante, por outro contrato.
A inexecução do contrato levou a outra percepção: a de que as ações de proteção criadas não foram suficientes para evitar a ocorrência de certos riscos.
Observe que o risco de inexecução se configurou. O contrato, que aparentemente estava blindado com cláusulas financeiras, não foi capaz de impedir nem a inexecução do contrato, nem a ocorrência de prejuízo às partes. Ao governo, pela perda de tempo dispendido e perda financeira com os estudos e realização de licitações (registre-se que foi feito também um pregão para contratar garantias temporárias à PPP) e da contratação. À empresa, pela realização do PMI, que acabou não sendo remunerado, e pelos custos com as etapas iniciais da contratação. Em suma, até mesmo aspectos financeiros sofreram abalo com a inexecução do contrato. É bem verdade que, diante do cenário que se descortinou as partes conseguiram encontrar a solução que lhes pareceu menos onerosa, mas isto não significa que ela tenha sido não onerosa.
Outro ponto de suma importância a se relatar é como se deu o processo de legitimação de riscos. A primeira resposta é que ele ocorreu pela ação discursiva dos atores no campo. A disseminação de conjuntos de textos indicadores de perigos, de
demandas justificadas em valores públicos reativos a tais perigos e da utilização de meios prescritos como adequados no campo da Administração Pública, propiciou a legitimação desses riscos. O discurso subjacente era de perigo e ele demandava ações de proteção. Assim, para satisfazer valores públicos e proteger de perigos (a sociedade e os gestores do Executivo), primeiro se iniciou a estruturação da PPP, depois se realizou a licitação da PR323. Esta estruturação ocorreu primeiro por discursos, depois por ações: de criação de leis, de setores, pelo convencimento de outros atores da adequação do que se fazia.
Ressalte-se que a ação discursiva ocorreu em todo o período analisado. A uma por se tratar de modelagem contratual que estava sendo implantada e em relação à qual um processo de acreditação deveria se desenvolver. Segundo, porque as ideias não estavam consolidadas, não se conhecia exatamente aquilo que se implantava e, sobretudo, porque fatores externos, do ambiente, distintos da realidade estática do modelo em implantação, demandaram atuação com vistas ao convencimento da adequação do contrato e da PPP aos objetivos e obrigações estatais. Um terceiro e simples motivo pode ser acrescentado, porque a realidade é dinâmica, e, por não ser percebida e sim construída, cada processo toma um formato em uma dada realidade (BURR, 2007).
A dinâmica social da linguagem se deu por estratégias de convencimento e pelo cumprimento de deveres. De um lado o Executivo, com suas aspirações políticas, seus interesses, suas crenças e seus planos. De outro, este mesmo ator deve respeito à legislação e tem o dever de prestar contas às autoridades e à sociedade. Esta, por sua vez, apresentou demandas ao Executivo e se organizou para cobrá-las – o que lhe conferiu boa audiência.
A convergência das demandas da sociedade (exportas por argumentos, fundadas em valores públicos) com a intenção do Executivo de satisfazê-las por meio da PPP (uma ferramenta que era vista com bons olhos no campo da Administração Pública) legitimou o discurso do Executivo junto à sociedade. Já o Legislativo, o Judiciário, o Tribunal de Contas e o Ministério Público se relacionaram com o Executivo em cumprimento de deveres. Nesta interação o Executivo mostrou que pretendia usar ferramenta bem vista no campo (a PPP) e que a demanda pela obra
era legítima. Tanto um quanto outro argumento protegiam de perigos: de ineficiência, de obscuridade, de morte, estagnação, entre outros. No campo, entre as autoridades, houve diálogo e opinamento, externaram-se entendimentos, o que permitiu afirmar a interação discursiva propiciadora da legitimação dos riscos.
É preciso dizer ainda que as ações de proteção geradas para a PPP da PR 323 sofreram a influência do contexto. Como exemplo, pode-se afirmar que a pressão por duplicação sem pedágio (conforme relatado pelos entrevistados 2, 3, 5, e 8) ou com pedágio barato levou à realização de uma PPP com cobrança de tarifa somente após a duplicação do trecho – algo peculiar nas concessões, conforme revelaram alguns entrevistados. O próprio desfecho da PPP, ou seja, a extinção do contrato, evidencia a influência do contexto. Explica-se: o encerramento do contrato apresentou-se como a solução mais viável diante do envolvimento da Odebrecht com atos de corrupção e declaração de um de seus colaboradores de que “colocaria a doação na conta do contrato nº 021/2014”. Neste evento (extinção da PPP), a ação de proteção que prevaleceu foi de primazia dos padrões normativos no campo da Administração Pública e da sociedade – transparência, accountability, legalidade, entre outros.
Importante ainda evidenciar que a PPP, introduzida no estado pelo Chefe do Executivo, representou uma ação nova no âmbito do estado do Paraná, que necessitava de sensemaking (PHILLIPS, et al, 2004). Ela foi importada de uma esfera maior, pois já vem sendo praticada por outras Administrações, inclusive no Brasil, tal como registrado na mensagem nº 27 pelo Governador do estado à Assembleia.
Atrelada à PPP estão justificativas (ou valores públicos) que têm legitimidade no campo. São eles a transparência, a accountability, a eficiência (seja pela produtividade, seja pela economicidade). Não obstante, a PPP no Paraná assume características condizentes com os valores e crenças disseminados nesse ambiente.
Para a pesquisadora foi possível observar duas distinções entre a regra federal e a estadual, as quais levaram a mudanças na lei estadual – caso do PL 03/2017 – e caso enfrentado pela CPPP quando da análise do edital, que tratava da vedação à partilha de despesas com desapropriações (a lei paranaense as atribuía integralmente ao particular). Nos dois casos a interpretação e a mudança da regra conduziram ao ajuste à lei federal. A solução teve justificativas na ampliação do interesse público, mas
também pode se dar por argumento de cumprimento à lei, já que a Constituição da República confere competência à União para estabelecer regras gerais acerca de licitação e contratação pública.
Ainda nesse sentido, importante relatar que a PPP brasileira é distinta da PPP praticada no estrangeiro. E assim o é pelas peculiaridades do campo da Administração Pública Brasileira, que impõe às regras e às práticas os contornos de suas características e de sua cultura. Atente, pois, ao fato de a PPP no Brasil ter por
“coração” as cláusulas financeiras – expressão do entrevistado 7. Acredita-se que a fama de mau pagador do Ente Público brasileiro influencia nesta “blindagem”
contratual. Mesmas justificativas podem ser dadas às tantas contratações de seguro e previsões de reequilíbrio e mesmo à natureza jurídica e econômica da matriz de riscos.
Voltando à construção discursiva da PPP, enquanto ideia nova, ela necessitou ganhar adeptos. E o Executivo, através de seu líder Político destacou-se neste papel.
A trajetória de legitimação da PPP se evidenciou nos discursos de cooperação e de produtividade. E exsurgiu também das ações tomadas para estruturar o campo. O caso da PR 323 se mistura ao da PPP, pois com a prática no primeiro, o Executivo foi aprendendo o que deveria fazer em certas situações, replicando para as regras gerais.
Tanto é verdade que os entrevistados 1, 7 e 8 assumiram que a PPP da PR 323 passou pelo processo learning by doing. Assumiram ainda que a PPP hoje é parte do menu de opções, tendo o estado compreendido que ela é uma das soluções, e não a solução. O entrevistado 8 trouxe relatos de outras PPPs que se desenvolvem após a da PR 323 e os entrevistados 1, 8 e 9 afirmaram compreender que a PPP não se presta a concessões de rodovias, mas que é solução adequada para outras situações.
Não se pode afirmar que o estado do Paraná tenha chegado a uma situação estável em relação às PPPs. É que a pesquisa se encerrou em novembro de 2017, mas os acontecimentos não se encerraram. O Movimento Vítimas do Descaso continua em atividade, cobrando a duplicação; alterações legislativas podem ocorrer a qualquer momento; a estrutura de PPPs no estado teve a última alteração registrada em julho de 2017, ou seja, quatro meses antes do encerramento da pesquisa. Em suma, o cenário ainda é de produção e reprodução, pelo que se vê. Mas assim é a
realidade. Até mesmo as instituições não são estáticas, posto que são um processo e não um estado de coisas (SCOTT, 2014) e a mudança não acontece necessariamente como fruto de um planejamento, mas de forma emergente e orgânica (PETERS, 2012). Mas o que é certo é que a PPP já é realidade no âmbito do estado do Paraná e os riscos em relação à rodovia PR 323 também se legitimaram, mostrando a premência da duplicação. Restou evidente também que o discurso proferido no campo legitimou tais fenômenos.
4.4 ANÁLISE INTERPRETATIVA: O DISCURSO PRODUZIDO E A LEGITIMAÇÃO