CAPÍTULO II – MEIO AMBIENTE, INFRAÇÃO E RESPONSABILIDADE
2.2 Da Infração Administrativa
2.2.2 Do dano, da poluição e do impacto ambiental
Na seara da tutela do meio ambiente à primeira vista trata-se como sinônimos os vocábulos impacto, poluição e dano. Como leciona Érika Bechara204 isto se dá pela proximidade dos fenômenos. Como adverte a autora “Impacto (negativo), poluição e dano ambiental são fenômenos muito próximos, todos relacionados a alterações adversas do ambiente em decorrência de atividades com potencial degradador.”
Além de divergências quanto às correntes doutrinárias (impacto ambiental negativo e impacto ambiental positivo e negativo) este é um tema dos mais tormentosos no processo administrativo ambiental. A Lei 9.605/98 regula os crimes ambientais e, no que se refere às questões gerais, também a infração administrativa ambiental. Um dos entraves apontados é a consequência da interpretação equivocada (mais danosa/menos danosa), tomando-se neste particular o significado dos vocábulos dano, poluição, degradação e impacto ambiental como sinônimos.
Como a distinção, a definição e os limites de cada um dos institutos constituem-se como elementos essenciais ao processo administrativo ambiental que atenda às garantias processuais abrigadas na Constituição, tais como o contraditório e a ampla defesa, passa-se a uma breve análise dos mesmos.
O conceito de dano é construído apenas na doutrina. O conceito de impacto está disciplinado na Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA nº 001/86 e os conceitos de degradação e poluição na Lei nº 6.938/81.
204 BECHARA, Érika. Licenciamento e compensação ambiental na Lei do Sistema Nacional de
Para Rui Stocco205 dano em sentido lato é “elemento essencial e indispensável à responsabilização do agente”, decorrente do descumprimento de obrigação, seja esta originada de ato lícito (hipóteses previstas em lei), ou ainda decorrentes de atos ilícitos e ou descumprimento contratual, podendo ser a responsabilidade de cunho objetivo e ou subjetivo.
Em virtude da variedade de elementos que compõem o conceito de meio ambiente, o transporte da análise do dano em matéria ambiental envolve múltiplos aspectos. Talvez seja esta a razão do legislador, ao editar a Lei nº 6.938/81, ter declinado desta tarefa, papel que acabou atribuído à doutrina. Além das dificuldades mencionadas para conceituá-lo enfrenta-se ainda os seguintes questionamentos: quem são as vítimas do dano ambiental? Qual a abrangência do dano ambiental tomando-se por base que está se falando de um bem difuso?
José Rubens Morato Leite206 primeiramente alerta para o fato da ambivalência da expressão dano ambiental, que tanto abrange “as alterações nocivas ao meio ambiente” e, ainda, aquelas decorrentes do que esta “alteração provoca na saúde das pessoas e em seus interesses”. Da abrangência conceitual o autor propõe uma tríplice classificação dos danos ambientais, considerando “[...] a amplitude do bem protegido, [...] a reparabilidade e os interesses envolvidos” e, por último “a extensão e o interesse objetivado”.207
205 STOCCO, Rui. Tratado de responsabilidade civil. 6ª ed. rev., atual. e amp. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004, p. 129.
206 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 98-99.
207 Quanto a amplitude do bem protegido: 1. Dano ecológico puro: danos que atingem de forma
intensa, bens próprios da natureza, em sentido restrito; 2. dano ambiental lato sensu: [...] concernente aos interesses difusos da coletividade, abrangeria todos os componentes do meio ambiente, inclusive o patrimônio cultural; 3. dano ambiental individual ou reflexo, conectado ao meio ambiente, que é, de fato, um dano individual, pois o objetivo primordial não é a tutela dos valores ambientais, mas sim os interesses do próprio lesado, relativo ao microbem ambiental.
Quanto à reparabilidade e ao interesse envolvido: 1. Dano ambiental de reparabilidade direta,
quando diz respeito a interesses próprios individuais e individuais homogêneos e apenas reflexos com o meio ambiente e atinentes ao microbem ambiental [...]; 2. Dano ambiental de reparabilidade indireta: quando diz respeito a interesses difusos, coletivos e eventualmente individuais de dimensão
Ao lado desta tríplice classificação o autor propõe outra em relação a espécie de interesses208, como é o caso, por exemplo, do interesse da coletividade na proteção do macrobem e, de outra banda, o interesse particular na defesa do microbem e, ainda, a hipótese do interesse do particular na defesa do macrobem.
Feitas essas considerações passa-se ao conceito de dano ambiental cunhado por José Rubens Morato Leite209
o dano ambiental deve ser compreendido como toda lesão intolerável causada por qualquer ação humana (culposa ou não) ao meio ambiente, diretamente, como macrobem de interesse da coletividade, em uma concepção totalizante, e indiretamente, a terceiros, tendo em vista interesses próprios e individualizáveis e que refletem no macrobem.
Percebe-se que, de forma precisa, o autor carreia ao conceito todos os elementos imprescindíveis para a caracterização do dano e, ao mesmo tempo, consegue abranger todas as hipóteses em relação às espécies de bens e interesses atingidos210.
Mas, para o objeto deste estudo, importa estabelecer em que medida o dano ambiental caracteriza-se como infração administrativa, uma vez que já sinalizou-se o sistema tríplice de responsabilidade que incide na tutela do meio ambiente.
coletiva, concernentes à proteção do meio ambiente como bem difuso, sendo que a reparabilidade é feita, indireta e preferencialmente, ao bem ambiental de interesse coletivo e não objetivando ressarcir interesses próprios e pessoais.
Quanto à sua extensão: 1. Dano patrimonial ambiental: relativo à restituição, recuperação, ou
indenização do bem ambiental lesado. 2. Dano moral ambiental: tudo que diz respeito à sensação de dor experimentada ou conceito equivalente em seu mais amplo significado [...] em virtude de lesão ao meio ambiente.
208 LEITE, José Rubens Morato. Op. cit., p. 101. 209 LEITE, José Rubens Morato. Op. cit., p. 108.
210 Em relação aos interesses e direitos que transcendem a individualidade o art. 81, parágrafo único
do CDC que trata da defesa coletiva assim os define: “I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.”
Ao que leciona Édis Milaré211, diferenciando dano de infração, citando inclusive exemplos práticos que “a essência da infração ambiental não é o dano em si, mas sim o comportamento em desobediência a uma norma jurídica de tutela do ambiente”. Ou seja,
Hoje entendemos que o dano ambiental, isoladamente, não é gerador de responsabilidade administrativa; contrario sensu, o dano que enseja responsabilidade administrativa é aquele enquadrável como o resultado descrito em um tipo infracional ou o provocado por uma conduta omissiva ou comissiva violadora de regras jurídicas.
De modo que o estudo do dano ambiental, em razão de sua natureza (macrobem e ou microbem), implica além da multiplicidade de elementos na sua caracterização (meio ambiente é uno, mas composto de elementos plúrimos)212, na compreensão dos legitimados para defendê-lo213 e, em sua caracterização stricto sensu214
Diversamente do dano ambiental, o impacto ambiental encontra-se delineado no art. 1º da Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) nº 001/86, como
Art. 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais.
211 MILARÉ, Édis. Op. cit., p. 837
212 Apenas para fins didáticos perfila-se o meio ambiente em: natural, artificial, cultural e do trabalho. 213 Dada a caracterização da tríplice responsabilidade o meio ambiente comporta tutela no âmbito
judicial (civil e penal) e administrativa. No âmbito civil a legitimidade para atuar está relacionada à espécie de interesses atingidos (difusos, coletivos e individuais homogêneos e puramente individuais)
214 Milaré cita como exemplo a situação de indústria devidamente licenciada, cuja emissão de
poluentes está dentro dos padrões e, que não poderá ser responsabilizada nas esferas penal e administrativa, mesmo que o órgão licenciador verifique que o conjunto de atividades desenvolvidas na região estejam causando dano ambiental, o que não exime a indústria de responder na esfera cível a título de responsabilidade objetiva.
Da definição do impacto ambiental na Resolução CONAMA 001/86, Érika Bechara215 sustenta que
[...] o impacto ambiental implica uma alteração das propriedades do ambiente. Mas não é só – pelo menos do ponto de vista legal. Ou seja, não basta que ocorra uma alteração do entorno, é preciso que referida afete (ou possa afetar) a saúde, a segurança, bem-estar ou quaisquer outros bens da vida citados pelo suso transcrito art. 1º. Contrário sensu, qualquer modificação que não repercuta sobre algum destes valores não consistirá, aos olhos da lei, em impacto ambiental. E, não consistindo em impacto ambiental, será juridicamente irrelevante.
Já Álvaro Luiz Valery Mirra216, adepto da corrente que entende o impacto ambiental sob o impacto negativo apenas, ressalva de pronto a necessidade da definição de impacto ambiental trazida pela Resolução 001/86 ser interpretada “em consonância com os novos contornos dados à matéria pela norma do art. 225, § 1º, IV217 da CF, que se refere a impacto ambiental como uma „significativa degradação ambiental‟”. Feito esta observação subtende-se que a Resolução CONAMA 001/86 foi recepcionada pela Constituição.
O alerta de Érika Bechara218, que adota a corrente dos impactos ambientais positivos/negativos, repousa nas possíveis interpretações no que tange aos efeitos do impacto ambiental.
Segundo a autora “é certo que este pode ser negativo ou positivo, caracterizando-se o primeiro „quando a ação resulta em um dano à qualidade de um fator ou parâmetro ambiental‟ e o segundo, „quando a ação resulta na melhoria da qualidade de um fator ou parâmetro ambiental‟”. Essa dupla interpretação foi, no
215 BECHARA, Érika. Op. cit., p. 40.
216 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto ambiental: aspectos da legislação brasileira. 2ª ed. atualizada
e aumentada. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 27.
217 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: […]
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
entender a autora, responsável por ensejar a existência de duas correntes doutrinárias em matéria de impacto ambiental.219
Essa polêmica serve para explicar a lógica do art. 70 da Lei nº 9.605/98, que considera a infração administrativa como “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.
Assim, o entendimento da segunda corrente torna possível que tão somente a violação de regras por omissão inclusive, como é, por exemplo, a falta de licença naquelas atividades em que a mesma é exigida, permita a atuação da Administração Pública para apurar via processo administrativo, os impactos ambientais decorrentes da atividade.
Por seu turno, a Lei nº 6.938/81 conceitua entre outros no art. 3º220, degradação e poluição. Também Édis Milaré221 define-os assim
DEGRADAÇÃO AMBIENTAL - Termo usado para qualificar os processos
resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais como a qualidade ou a capacidade produtiva dos recursos ambientais.
POLUIÇÃO – É a adição ou o lançamento de qualquer substância, matéria ou forma de energia (luz, calor, som) ao meio ambiente em quantidades que resultem em concentrações maiores que as naturalmente encontradas.
219 Existe defensores de peso nas duas correntes mencionadas por Bechara. A primeira corrente,
defendida por Álvaro Luiz Valery Mirra e Édis Milaré entre outros, compreende o impacto ambiental apenas na concepção de impacto negativo; a segunda corrente, sustentada por Paulo de Bessa Antunes e Erika Bechara dentre outros, o entendimento é diverso, concebendo-se o impacto ambiental na forma – positiva e negativa).
BECHARA, Érika. Op. cit., p. 40-42.
220 Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-
se por: […]
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente; III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental; [...]
José Rubens Morato Leite222 alerta para o fato de que a definição de “degradação ambiental deve ser feita compulsória e articuladamente com a de poluição ambiental, pois o legislador associa a primeira à segunda”.
Observa-se que a intenção do legislador, embora o termo degradação seja mais amplo do que poluição (o primeiro pode ser considerado gênero e o segundo espécie), foi o de ampliar o alcance e o significado do vocábulo poluição, que, se interpretada de forma conjugada com a degradação, de acordo com José Rubens Morato Leite223 deixa de “estar restrito ao meio ambiente natural ou a toda alteração das propriedades naturais do meio ambiente”.
Para Érika Bechara224, embora possa-se admitir uma aparente semelhança entre os conceitos de impacto ambiental e poluição, são os mesmos distintos na essência, pois, segundo a autora, enquanto o impacto ambiental “abrange os efeitos negativos e positivos das interferências humanas no ambiente” a poluição “restringe- se aos efeitos negativos”.225
Nesse sentido Érika Bechara226 ressalta outra importante distinção terminológica entre os termos estudados
Se a Resolução CONAMA 001/1986 quisesse dotar o impacto ambiental apenas de caráter negativo, poderia ter usado o conceito já existente na Lei 6.938/1981, que define degradação e poluição como fenômenos negativos, i.e., prejudiciais ao meio ambiente. Preferiu, porém, ser mais neutra, deixando de lado termos como ADVERSIDADE e PREJUÍZO.
O embate gira em torno de estabelecer em que limite o impacto ambiental será concebido como poluição, que além da definição legal na Lei nº 6.938/81, está tipificada como crime na Lei nº 9.605/98 e, por consequência, passível de gerar responsabilidade (civil, administrativa e penal) ao seu autor.
222 LEITE, José Rubens Morato. Op. cit., p. 105. 223 LEITE, José Rubens Morato. Op. cit., p. 106. 224 BECHARA, Érika. Op. cit., p. 44.
225 Vide conceito de poluição em nota de rodapé na página anterior. 226 BECHARA, Érika. Op. cit., p. 43.
Como definir o grau da discricionariedade do administrador público ao licenciar uma atividade que efetivamente cause danos ao meio ambiente, sejam estes decorrentes de impactos ambientais negativos?
Essas questões serão apenas em parte respondidas no presente trabalho. Na realidade, muitos são os casos concretos em que a discricionariedade do agente público afasta-se tanto dos fins da Administração Pública, quanto das garantias constitucionais do processo administrativo nas questões relativas à proteção do meio ambiente. Mais pela praxe e não por desídia, é bem verdade, pois, em matéria de meio ambiente, por mais que existam leis e, essa seja igual para todos, a sua implementação em um País que abriga tantas realidades distintas demanda mais que Direito, sobretudo, cultura e educação.