Do director de escola ao coordenador de estabelecimento

O director da escola primária é uma figura com larga tradição na história do ensino em Portugal, mas cujas funções cambiaram em função dos períodos históricos e dos correspondentes regimes políticos vigentes no nosso país.

Assim, se partir de 1919 (com o Decreto-lei 6137, de 29 de Setembro de 1919), o director de escola surge como um órgão de supervisão e controlo das escolas suportado por um conjunto de funções que, segundo Ferreira (2005: 465), se dividiam entre o controlo disciplinar e controlo burocrático, a mediação e coordenação pedagógica e o clima social; mais tarde, a Reforma de Março de 1933, inserida já no quadro ditatorial do Estado Novo, veio acabar, em certa medida, com as funções e práticas do director da escola em termos de mediação e coordenação pedagógica e do clima social, bem como com as ―experiências democráticas‖ experienciadas pela escola. Entre outros domínios, esta reforma acaba com o conselho escolar, reduz o papel do director a uma figura de controlo burocrático e disciplinar que presta contas da vida da escola à administração central e que passa a ser nomeado pelo director geral sob proposta do inspector do distrito escolar (art. 31 do Decreto-Lei nº 22369, de 1933). Com efeito, este diploma vem atribuir ao director de escola inúmeras competências inscritas numa perspectiva de subordinação ao Estado e de mediação entre este, as escolas e os professores, exercendo o controlo disciplinar.

As competências consagradas no referido normativo legal ilustram o quadro de um sistema altamente centralizado e hierárquico, em que as diferentes figuras intermédias constituíam nada mais que ―instrumentos‖ que pretendiam assegurar a ordem e o cumprimento das decisões emanadas do Estado. Percebe-se, através da análise dos termos utilizados, a necessidade de cumprimento obrigatório das funções atribuídas, depreendendo-se que, caso isso não acontecesse efectivamente, poderiam ser desencadeadas acções coercivas. Atente-se nas seguintes funções acometidas ao director, presentes no artigo nº 17, do Decreto-lei nº 22369: ―Superintender nos respectivos serviços, promovendo a sua execução regular e de exacta harmonia com as disposições legais e com as instruções superiores‖, adiantando que ―são responsáveis por todas as infracções cometidas nos serviços a seu cargo, quando não as evitem ou delas não dêem conta ao seu imediato superior‖.

Ferreira (2005: 466) refere que o director de escola era o delegado da autoridade na escola, junto dos professores, alunos e pais, zelando pelo cumprimento das instruções superiores e representava o primeiro instrumento de controlo de legalidade e da ordem no subsistema do ensino primário. Teixeira (1995), citada por Pires (2003: 38), entende que as funções atribuídas aos directores, e que estes deveriam desenvolver ―de exacta harmonia com as disposições legais e com as instruções superiores‖, eram, fundamentalmente: de âmbito administrativo (28,6% das funções atribuídas), de controlo (21,4%), de cooperação com o regime (21,4%) ou de informação (21,4%).

Percebe-se, assim, que a figura de director de escola, na época ditatorial, funcionava como um cargo num ―modelo‖ fortemente centralizado, burocrático e hierárquico, que assegurava que as decisões emanadas do governo fossem integralmente cumpridas. Pires (2003: 38) relembra que os conselhos de professores haviam sido extintos e por isso nenhum professor, nem mesmo o director (indivíduo da confiança do poder central), tinha capacidade de participação decisória na organização quer pedagógica quer administrativa da escola, situação esta que se manteve inalterável até à revolução democrática de Abril de 74.

Após o 25 de Abril de 1974, o director de escola (órgão individual de direcção da escola primária) em vez de nomeado pelos órgãos governamentais passou a ser eleito pelo conselho escolar a que pertencia, órgão colegial de gestão da escola primária, entretanto ―reactivado‖. As escolas primárias eram então geridas por estes dois órgãos: o conselho escolar e o director de escola. Lembramos, ainda, que o conselho escolar era composto por todos os docentes em exercício em cada estabelecimento de ensino (no caso das escolas com menos de três professores, este órgão passaria a integrar docentes de outras escolas – escolas agrupadas).

Ferreira (2005: 468) diz-nos que o modelo de administração da escola primária procurava conciliar o centralismo das decisões administrativas, através do director de escola, e o profissionalismo das decisões pedagógicas, através do conselho escolar. O director de escola constituía a figura que continuava a representar a autoridade e a ligação ao Ministério de Educação de uma forma mais directa e a figura do conselho escolar representava a mudança de ideologia política que surgia em nome da participação democrática dos professores. Estas figuras de gestão das escolas primárias dividiam alguns poderes, sendo que o director de escola aparecia mais associado às competências burocráticas (funções essencialmente de representação e de execução) e o conselho escolar às competências pedagógicas. Estas funções podem ser percepcionadas

através das competências e atribuições do director de escola e do conselho escolar expressas no Despacho nº 40/75, de 18 de Outubro.

Clímaco e Rangel (1988: 67) referem que na formulação das competências atribuídas aos diferentes órgãos (director e conselho escolar) se perdeu a noção do que é direcção de escola, do que há que gerir e organizar e dos diferentes papéis que cada um tem que desempenhar. Como consequência da alteração das relações de poder, decorrentes da democratização da sociedade portuguesa, a relação da autoridade que os directores das escolas tinham sobre os professores, em termos hierárquicos e de estatuto, modificou-se, passando aqueles a dispor apenas de um estatuto de igualdade. Os autores adiantam que esta modificação, associada a uma concepção de autoridade democrática, fez esbater a importância da função de chefia e de liderança pedagógica associadas a responsabilidades individuais. Estas foram substituídas por responsabilidades colegiais e a figura do director foi reduzida à de um funcionário administrativo.

Pires (2003: 39) entende que, a par destas duas figuras de gestão das escolas primárias, continuavam a figurar, no panorama administrativo do ensino primário, as estruturas encarregues de fazer prevalecer a burocratização dos processos de decisão, às quais as escolas tinham que constantemente dar satisfações, pedir pareceres, autorizações e homologações. As estruturas em causa designaram-se inicialmente comissões concelhias ou de zona com funções administrativas, pedagógicas e de acção social escolar, passando, em 1977, a delegações de zona escolar e, em 1981, a delegações escolares com simples funções de apoio administrativo.

Embora o texto legal estabeleça diferentes competências para aqueles dois órgãos (director e conselho escolar), diferenciando-lhes as funções, na prática, verificava-se pouca diferença entre ambos, se forem tomados como referência o processo de tomada de decisão sobre os diferentes aspectos da vida interna da escola (Clímaco e Rangel, 1988: 63).

Apesar de a listagem de competências de director de escola, no período pós-25 de Abril, ser mais reduzida do que a que aquela que diz respeito à mesma figura no período do Estado Novo, e que mais adiante apresentaremos em quadro, percebemos que a tónica continua a ser colocada nos serviços administrativos e burocráticos, revelando-se ainda uma ligação forte ao poder central. O director de escola continuava a constituir-se como um instrumento que exercia as funções de mediador entre o Governo e os docentes, exercendo predominantemente funções de controlo e execução. Assim,

podemos dizer, com Clímaco e Rangel (1988: 89), que não havia grande diferença entre o conceito de direcção de escola que se praticava neste período e o que existia no anterior modelo de gestão. O emergir do conselho escolar como órgão privilegiado de participação dos docentes na gestão da escola parece uma falsa ideia, até porque as suas funções eram ambíguas e mal definidas. O seu pouco poder de decisão circunscrevia-se às questões pedagógicas. Os docentes continuavam unicamente a aplicar e a executar o que estava previamente definido e regulamentado pelo poder central. Neste sentido, os autores adiantam que, por oposição ao ―fantasma‖ do director todo-poderoso, centralizador e fiscalizador, representante do poder central, se desenvolveu o mito de uma direcção colectiva sem lideranças individuais. No entanto, na realidade e tendo em conta os moldes de gestão das escolas do ensino primário da época, fazia pouco sentido falar de democraticidade de funcionamento e de participação efectiva, pois existiam poucas oportunidades de autonomia de exercício da capacidade de decisão.

Este diagnóstico não é, contudo, exclusivo das escolas primárias, mas encontra-se também presente nos níveis subsequentes de ensino (escolas do 2º e 3º ciclos do ensino básico e escolas secundárias), pois, também aqui, Pires (2003: 52) refere que o modelo de gestão regulamentado, em 1976, pelo Decreto-Lei n.º769-A/76, que regulamentava uma estrutura organizacional dita democrática, não foi acompanhado por um processo de descentralização, continuando as escolas a ficar sujeitas às determinações do poder central.

Quase duas décadas depois (e após a introdução pontual de um outro modo de organização das escolas básicas como foi o caso das escolas básicas integradas), com o Decreto-lei nº 172/91, de 10 de Maio, surge, a título experimental, outra forma de organização e gestão das escolas do 1º ciclo do ensino básico (antigas escolas

primárias) e dos jardins de infância: referimo-nos às áreas escolares, constituídas pela

junção de vários estabelecimentos de educação e ensino (escolas do 1º ciclo e jardins de infância), de entre os quais um era considerado a sede e os outros os núcleos geograficamente dispersos. O normativo legal referido apontava como órgãos de gestão das áreas escolares: o conselho escolar (órgão de direcção), o director executivo (órgão de gestão de carácter unipessoal); o conselho pedagógico (órgão de coordenação e orientação educativa) e o conselho administrativo. O Decreto-lei n.º 172/91 apresentava um modelo organizacional que no entender de Almeida (2005: 54) pressupunha a participação da comunidade educativa na vida da escola, garantindo a representação de membros dos diversos corpos nos órgãos de gestão. O modelo estabelecia ainda uma

distinção entre direcção, por um lado, e administração e gestão, por outro. A direcção era exercida por um conselho de escola em que estavam representados os diferentes sectores da comunidade, e era este o responsável pela orientação geral da escola. A administração e gestão eram exercidas por um director executivo designado por concurso, que seria o responsável perante a administração educativa pela compatibilização das políticas educativas definidas a nível nacional e as orientações do conselho escolar. Os diferentes núcleos constituintes da área escolar poderiam ter um

coordenador, caso tivessem três ou mais docentes. Esta nova figura, que vem substituir

em certa medida o director de escola isolada, ―nasce‖ no quadro deste outro modelo de gestão. O coordenador de estabelecimento constituía um intermediário, tal como a figura de director, mas em vez de ser um mediador entre o órgão central (administração central ou serviços periféricos do Ministério da Educação) e as escolas e docentes, desta vez, seria entre o poder centralizado do órgão de direcção do conjunto de escolas e os docentes dos respectivos núcleos (escolas). Uma outra ideia que está associada a esta figura de gestão intermédia diz respeito a uma postura mais colegial do que no caso do director (que denotava uma postura mais autocrática). O coordenador de

estabelecimento seria alguém que tomaria algumas decisões relativas ao funcionamento

do estabelecimento pelo qual seria responsável, mas, à partida, numa base de diálogo com os seus pares (colegas de escola) e em conformidade com o estabelecido pelo órgão de gestão das escolas agregadas.

Contudo, não obstante a sua importância em termos de política educativa, este regime de administração e gestão (DL 172/91) não foi além de experimentações pontuais e de alcance reduzido, de modo especial neste caso das áreas escolares, e, a partir de 1997, surge uma nova possibilidade legal de associação de escolas. Reportamo-nos ao Despacho n.º 27/97, de 2 de Junho, que, abrindo portas à possibilidade de associação de várias escolas, institui que, no caso de associações das escolas do 1º ciclo com as escolas do 2º e 3º ciclos do ensino básico, deveria haver representantes dos docentes da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico nos respectivos órgãos de gestão. Nas associações que englobassem exclusivamente jardins de infância, escolas do 1º ciclo e escolas do ensino básico mediatizado, o conselho escolar devia integrar obrigatoriamente representantes de todos os estabelecimentos. A gestão executiva passou a ser assegurada por comissões provisórias designadas pela direcção regional da educação (Pires, 2003: 41). Estas associações de escolas vieram reforçar a presença dos docentes dos vários níveis educativos nos órgãos de gestão de

topo, apagando, em parte, o protagonismo das figuras de gestão periféricas dos diferentes estabelecimentos. Os directores de escola deram lugar definitivamente aos

coordenadores de estabelecimento, tendo em conta as que optaram por se agruparem.

Porém, é com o Decreto-lei 115-A/98 – legislação a partir da qual se aplicou a todas as escolas públicas do ensino não superior um novo regime de administração e gestão – que esta figura de gestão intermédia (o coordenador de estabelecimento) se generalizou no quadro da constituição dos agrupamentos de escolas.

Na tentativa de melhor equacionarmos as diferenças entre as competências do director e do coordenador, procuraremos alinhar uma síntese das mesmas, desde a Primeira República até aos nossos dias (DL. 115-A/98), tendo por base os trabalhos de Clímaco e Rangel (1988: 66 e 67), Silva (1988) e Ferreira (2005: 468). Utilizando as mesmas dimensões identificadas por Ferreira para classificar as competências e tendo como suporte a respectiva legislação, apresentamos nos Quadros I, II, III e IV as competências do director, nos períodos da Primeira República, do Estado Novo e do pós-25 de Abril de 1974, bem como as do coordenador de estabelecimento, na actualidade.

Quadro I – Competências do Director de Escola (1ª República)

Director de Escola (1º República)

Competências de direcção

- Informar os responsáveis pela educação dos alunos do seu progresso moral e intelectual, colaborando com as famílias e delas obtendo a sua colaboração tão útil e precisa para conhecimento da criança, e para que assim possam o ensino e a educação acompanhar a evolução física e psíquica do aluno.

- Promover o progresso da escola, coordenar os trabalhos dos professores, estimular as suas iniciativas e energias profissionais e estabelecer, entre todos, a boa harmonia.

Competências de controlo/execução

- Comunicar ao Inspector de Círculo as irregularidades ocorridas e cuja solução não esteja dentro das suas atribuições.

Quadro II – Competências do Director de Escola (Estado Novo) Director de Escola (período do Estado Novo)

Competências de direcção

- Determinar a organização das classes e turmas e distribuir os serviços escolares. - Tomar, em casos de muita urgência e gravidade e na impossibilidade de aguardar resolução superior, as medidas de carácter excepcional que eles requeiram, dando imediata conta ao delegado da inspecção.

- Requisitar, por intermédio do delegado da Inspecção no Conselho, o pessoal docente auxiliar e propor a autorização dos desdobramentos, segundo as necessidades do ensino e nos termos legais.

- Requisitar a aquisição de mobiliário e material de ensino e tudo o mais que vise à melhor dotação dos serviços escolares, dirigindo-se para isso às estações competentes por intermédio do delegado da inspecção.

Competências de controlo

- Velar pela disciplina da corporação docente.

- Solucionar os conflitos entre o pessoal docente ou dar a participação daqueles que não puder solucionar

- Impedir que nas escolas se realizem quaisquer reuniões não previstas por lei ou não autorizadas pelas estações superiores.

Competências de execução

- Assistir, sempre que possível, aos serviços escolares e a quaisquer outros;

- Prestar à inspecção de Distrito escolar, ou ao seu delegado, todas as informações que lhe forem requisitadas e fornecer, por intermédio do mesmo delegado, os elementos estatísticos, nos termos deste decreto;

- Desempenhar os serviços de matrícula, nos termos da lei;

- Prestar todas as informações que lhe forem requisitadas para a execução dos serviços de inspecção e de fiscalização.

- Cooperar nos serviços de orientação pedagógica e aperfeiçoamento do ensino e facilitar a sua execução;

- Cooperar nos serviços do recenseamento, nos termos da lei,

- Cooperar na execução dos serviços de protecção e assistência escolar;

- Elaborar relatório anual dos serviços a seu cargo e enviá-lo ao delegado da inspecção do distrito escolar até 31 de Julho de cada ano.

Quadro III – Competências do Director de Escola (Após a Revolução de Abril de 1974) Director de Escola (1975)

Competências de direcção

- Presidir às reuniões do Conselho Escolar

- Decidir em todos os assuntos para os quais tenha delegação do Conselho Escolar. - Fomentar por todos os meios a normal frequência escolar.

Competências de controlo

- Velar pela disciplina da escola, no que se refere aos alunos, professores e pessoal auxiliar.

- Velar pelo cumprimento da Lei e das normas regulamentadoras.

Competências de execução

- Submeter à apreciação do Conselho Escolar os assuntos que excedem a sua competência.

- Executar as deliberações do Conselho Escolar. - Assinar o expediente e documentos de contabilidade.

- Colaborar com a Comissão Concelhia (Delegação Escolar) em tudo o que lhe for solicitado, tanto no aspecto pedagógico como no aspecto administrativo.

- Prestar colaboração às Comissões de Moradores, instituições de carácter cívico e Associações de Pais.

Quadro IV – Competências do Coordenador de Estabelecimento (DL 115-A /98) Coordenador de Estabelecimento

Competências de direcção

- Promover e incentivar a participação dos pais e encarregados de educação, dos interesses locais e da autarquia nas actividades educativas.

Competências de controlo

- Veicular as informações relativas a pessoal docente e não docente e aos alunos;

- Fazer cumprir as decisões da direcção executiva.

Competências de execução

- Coordenar as actividades do estabelecimento em articulação com a direcção

executiva;

- Cumprir e fazer cumprir as decisões da direcção executiva e exercer as competências que por esta lhe forem delegadas.

Da análise das competências apresentadas nos quadros anteriores, verificam-se alterações significativas entre a natureza das competências do director de escola na Primeira República e no período do Estado Novo. No primeiro caso, identifica-se uma preocupação com o clima, quer ao nível da relação da escola com as famílias e meio local, quer ao nível interno, no ambiente entre docentes. Porém, esta característica perde-se no período de Estado Novo, assumindo-se uma natureza mais tecnicista e burocratizante. Verifica-se que em mais nenhum período apresentado é detectada a preocupação com a dimensão do clima organizacional, pelo menos de uma forma tão explícita. À medida que evoluímos no tempo e, concretamente, a partir do Estado Novo, podemos perceber que o número de competências vai diminuindo. Curiosamente, as competências de controlo mantêm-se sem grandes alterações ao longo do tempo, sendo naturalmente mais acentuadas no período ditatorial. Na evolução da figura de director para a de coordenador, verifica-se que as competências de execução sofrem uma redução significativa.

As grandes diferenças que encontramos entre a figura de director e a de

coordenador prendem-se com: as ligações estabelecidas na cadeia hierárquica, a

presença noutros órgãos de gestão das escolas e a definição dos papéis atribuídos. O director de escola, no período do Estado Novo, fazia a ligação entre as escolas e docentes e os órgãos de administração regional e local, situados fora da escola e muito acima da sua posição hierárquica. Por sua vez, o director de escola, no período pós-25 de Abril de 74, estabelecia uma ligação entre as escolas e docentes e os órgãos de gestão posicionados a nível concelhio e que representavam o poder central. Na actualidade, pretende-se que o coordenador de estabelecimento faça a ligação entre as escolas do 1º ciclo e jardins de infância e os órgãos de gestão de topo dos agrupamentos de escolas.

A outra diferença encontrada diz respeito à presença do director ou do coordenador noutros órgãos de gestão. O director de escola, na Primeira República e no período do Estado Novo, não pertencia a nenhum outro órgão de gestão. No pós-25 de Abril, o director de escola era membro do conselho escolar (órgão colegial entretanto criado nas escolas), enquanto o coordenador de estabelecimento, na actualidade, não integra qualquer órgão de gestão (nomeadamente o conselho pedagógico) dos agrupamentos verticais de escolas.

Merece também a nossa atenção o processo de atribuição de cargo de director e de coordenador de estabelecimento. Na Primeira República e no Estado Novo, o director de escola era nomeado; no período pós-25 de Abril, era eleito por todos os docentes pertencentes ao conselho escolar; actualmente, não existindo conselho escolar, o coordenador de estabelecimento é eleito pelos docentes, seus colegas, que exercem