Do funcionamento do Congresso Nacional

No desempenho de suas tarefas, o Parlamento brasileiro se sujeita às normas constitucionais e às normas internas estabelecidas pelos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional. Essas normas estabelecem a forma em que se darão os trabalhos parlamentares, inclusive nos que se refere a sua tarefa legislativa.

De acordo com a Lei Maior, o Congresso Nacional se reúne, anualmente, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1.° de agosto a 22 de dezembro, período este denominado de sessão legislativa ordinária.

Cada legislatura é composta de quatro sessões legislativas ordinárias, sendo que no primeiro ano da legislatura cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas.

As reuniões realizadas fora desse período são denominadas sessões legislativas extraordinárias e dependem de convocação, que será feita pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do vice-Presidente da República.

Nos casos de urgência ou interesse público relevante, a convocação será feita pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas,

com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

Nas sessões legislativas extraordinárias, o Congresso Nacional somente poderá deliberar sobre as matérias para as quais foi convocado, exceto no que se refere às medidas provisórias em vigor na data da convocação, que serão automaticamente incluídas na pauta.

Importante recordar que a EC n. 50, de 14.02.2006, proibiu o pagamento de parcela indenizatória em razão da convocação extraordinária, o que não ocorria anteriormente, quando os parlamentares e demais funcionários do Poder Legislativo recebiam salários dobrados em razão de convocações extraordinárias feitas pelo Presidente da República.

Nas sessões legislativas, ocorrerão as reuniões diárias, que são denominadas sessões ordinárias ou extraordinárias.

As sessões ordinárias iniciam-se às 14 horas, na Câmara dos Deputados, e às 14h30, no Senado, exceto às sextas-feiras, dia em que as sessões se iniciam às nove horas em ambas as Casas. As sessões extraordinárias são aquelas realizadas em outros horários que não aqueles das sessões ordinárias.

Na Câmara dos Deputados, as sessões se dividem em: 1. pequeno expediente, que dura uma hora, é improrrogável e se destina às leituras do expediente e às comunicações feitas por oradores previamente inscritos; 2. grande expediente, que dura cinqüenta minutos improrrogáveis e se dedica aos discursos dos parlamentares inscritos; 3. ordem do dia, com três horas de duração, prorrogáveis conforme as necessidades, momento destinado às discussões e votações das matérias em pauta; e 4. comunicações parlamentares, se houver tempo, sendo o momento destinado aos representantes de partidos e lideranças, alternadamente.

No Senado, as sessões se dividem em duas partes. A primeira é a hora do expediente, com duração de uma hora, período em que se darão as leituras do

expediente e aos oradores inscritos. A segunda parte é a ordem do dia, que se inicia ao término do tempo destinado à hora do expediente, salvo prorrogações, sendo destinada à apreciação das matérias em pauta.

Requisito para a abertura das sessões é a existência do quorum, que na Câmara dos Deputados é de um décimo de seus membros, ou 52 deputados, e no Senado é de pelo menos um vigésimo de seus integrantes, ou 17 senadores.

No primeiro e terceiro ano de cada legislatura, haverá a eleição dos membros das Mesas, para mandato de dois anos, sendo vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente. Ressalte-se que, conforme o entendimento atual, se houver a inauguração de nova legislatura, não se considera como recondução os casos de reeleição de membros da Mesa para a ocupação dos mesmos cargos da sessão legislativa anterior.

As Mesas do Senado, da Câmara dos Deputados e do Congresso Nacional são os órgãos de direção dos trabalhos das Casas legislativas, possuindo atribuições variadas, tais como a convocação de ministros, determinação da perda de mandato de congressistas e liberação de pronunciamentos de parlamentares durante o estado de sítio.

A Mesa do Congresso Nacional dirige os trabalhos quando a Câmara e o Senado se reúnem em sessão conjunta. Ela possui a função de designar uma comissão de cinco congressistas para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio, cabendo-lhe exigir a prestação de contas da comissão sobre a sua incumbência.126

Cada uma das Mesas será presidida pelo Presidente da respectiva Casa, sendo a Mesa do Congresso Nacional presidida pelo Presidente do Senado Federal e os demais cargos exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

Segundo prelecionam Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Júnior: “A natureza das funções desenvolvidas pelas Mesas Diretoras é eminentemente administrativa, ou seja, incumbe-lhes a direção, a polícia e a administração do Poder Legislativo”,127 _{sem esquecer que as Mesas estão} legitimadas à proposição de ações diretas de inconstitucionalidade e ações declaratórias de constitucionalidade perante o STF.

O Congresso Nacional e suas Casas possuem, também, comissões permanentes e temporárias, encarregadas de discutir e votar projetos de lei; realizar audiências públicas; convocar Ministros de Estado para prestar informações; receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas; solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão; e apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

Para José Afonso da Silva,128 as comissões parlamentares são órgãos encarregados de estudar e votar as proposições legislativas em tramitação na Casa. Tais órgãos preparam pareceres das matérias em tramitação, que serão posteriormente analisadas pelo plenário da Casa, cabendo-lhes a apreciação e votação final de algumas matérias, cuja votação do plenário é dispensada.

Segundo afirmam Luciana Botelho Pacheco e Paula Ramos Mendes: “As Comissões são órgãos de caráter eminentemente técnico, co-partícipes do processo legislativo e das atividades de fiscalização e controle da administração pública”,129 podendo dividir-se nas seguintes espécies:

1. Permanentes – integram a estrutura institucional da Casa, sendo especializadas em determinados assuntos do seu campo temático ou área de atividade;

127 _{ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso... cit., p. 244.} 128 _{SILVA, José Afonso da. Comentário... cit., p. 430-431.}

129 _{PACHECO, Luciana Botelho; MENDES, Paula Ramos. Questões sobre processo legislativo e}

regimento interno. 2. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.

2. Temporárias – criadas para realizar tarefa determinada, extinguindo-se com o final do seu prazo ou a conclusão de seus trabalhos, as quais se subdividem em:

2.1 Especiais – são comissões temporárias destinadas a examinar matérias distribuídas a mais de três comissões de mérito;

2.2 Externas – são comissões temporárias que atuam fora do espaço físico do Congresso Nacional;

2.3 Comissões Parlamentares de Inquérito – são comissões temporárias destinadas a investigar fatos determinados.

Existem também as comissões mistas, compostas tanto por membros da Câmara quanto do Senado. Exemplo delas é a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, composta por deputados e senadores, incumbida das funções de “avaliação das leis do sistema orçamentário, das emendas a estas oferecidas, das contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e a fiscalização orçamentária”,130 sem prejuízo da atividade das demais comissões.

Há, ainda, a Comissão representativa do Congresso Nacional, destinada a representar o Legislativo durante o recesso parlamentar, a qual será eleita por suas Casas, na última sessão ordinária do período legislativo. Essa Comissão é composta por sete senadores e 16 deputados. Ela atua bicameralmente, reunindo-se com a presença mínima de um terço de seus membros em cada uma das Casas e suas deliberações são tomadas por maioria simples, presente a maioria absoluta dos membros de cada uma das Câmaras. Os votos são contados separadamente.131

Tanto na constituição das Mesas, quanto na das Comissões, inclusive a Representativa, é assegurada a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

130 _{ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso... cit., p. 245.} 131 _{SILVA, José Afonso da. Comentário... cit., p. 436.}

Conforme exposto, a “máquina legislativa” que confecciona as leis opera em períodos estabelecidos de acordo com regras previamente instituídas. Entendidos os moldes em que se dá o funcionamento dos órgãos do Legislativo, ingressaremos no assunto principal deste estudo, o processo legiferante, a partir do Capítulo seguinte.