2 DO QUE SE OCUPA A DEMOCRACIA DELIBERATIVA

O propósito deste breve ensaio não é o de questionar a democracia representativa (que para muitos é sinônimo de democracia), mas de expor uma nova doutrina que não abandona o modelo de representação, e vai além do processo de abertura participativa que já se conhece desde a promulgação da Constituição brasileira de 1988. Após o processo de redemocratização houve um maior envolvimento social nas decisões acerca da gestão dos interesses públicos. Em que pese ter havido longo anos de ditadura que engessaram o comportamento ativo da sociedade, muito se avançou. Uma democracia participativa surgiu nos movimentos que uniram organizações sociais, representantes do povo e hoje se perfila nos conselhos de inúmeras áreas que debatem publicamente sobre as (melhores) diretrizes que a Administração pode tomar para realizar o interesse social.

Embora o País não possua exigibilidade na vinculação das escolhas dos conselhos pelo governante, é através de um aprimoramento desta participação que será possível utilizar mecanismos de exigências públicos e revestidos de garantias. É esse o conteúdo fundamental da democracia que adjetiva ao modelo de representação, ou seja, uma democracia deliberativa. Para além da forma de participação de que se trata a democracia participativa, o modelo deliberativo traz em seu propósito uma seara conceitual aprimorada na busca pela metodologia de aferição que vai além das ferramentas de participação, mas objetiva-se a estabelecer critérios próprios e juízos de valor de como se dará.

A Carta de 1988 sustenta-se sob a égide da democracia participativa, sendo essa a guardiã política do constitucionalismo social, bem como meio de garantir os direitos fundamentais³, sobretudo os de segunda dimensão. Um aspecto desse novo constitucionalismo reside justamente em introduzir a dimensão do conflito na vida institucional cotidiana. Os conflitos sociais não são negados e mascarados sob o manto de uma liberdade individual idealizada. Ao contrário, ganham lugar privilegiado, nas arenas de socialização política⁴, como demonstra o trecho abaixo:

O principal aspecto da teoria democrático-deliberativa repousa na

3 BONAVIDES, Paulo. In: SCHAFER. Temas polêmicos do constitucionalismo contemporâneo.

Florianópolis: Conceito, 2007, p. 27.

4 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 06.

compreensão de que a democracia não pode mais se restringir à prerrogativa popular de eleger representantes: assim concebida, pode ser amesquinhada e manipulada, como tem ocorrido em nossa historia recente. Para a perspectiva democrático-deliberativa, a democracia envolve, além da escolha de representantes, também a possibilidade de se debater publicamente sobre as questões a serem decididas. A troca de argumentos e conta-argumentos racionaliza e legitima a gestão da res pública.⁵

Na democracia, o ponto fundamental é entender o povo como o sujeito da soberania, ou seja, há uma completa identificação entre soberania estatal e soberania popular. Fortalecer o Estado brasileiro na superação do subdesenvolvimento, nesse sentido, é fortalecer o regime republicano e democrático da soberania popular no Brasil⁶.

Na realidade, o primeiro passo na busca por maior participação social nas decisões públicas surgiu com a ideia de uma democracia participativa, todavia os instrumentos de abertura foram, notadamente, mascarados, já que buscam “ouvir”

parcela da população sem que as reivindicações – pequenas e isoladas – sejam agregadas a um compromisso governamental de gestão. A participação deve ser efetiva para que se possa superar os baixos níveis de legitimidade enfrentados pelo modelo esgotado da via representativa de democracia.

A base da legitimidade são espaços públicos onde algumas decisões que afetam diretamente a sociedade sejam debatidas por ela mesma, como expõe Benhabib:

A base da legitimidade nas instituições democráticas remonta ao pressuposto de que as instâncias que reivindicam poder obrigatório para si mesmas assim o fazem porque suas decisões representam um ponto de vista imparcial, considerado igualitário no interesse de todos. Esse pressuposto somente pode ser preenchido se tais decisões forem, em princípio, abertas aos processos políticos de deliberação de cidadãos livres e iguais ⁷.

A autora propõe que haja um viés metodológico adequado ao tratamento de questões sociais em que a ouvida da sociedade seja um processo mais igualitário possível, consistindo numa participação regulada por normas de igualdade e simetria (todos têm igual chance de iniciar atos de fala); num segundo momento, todos têm

5 SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Os direitos fundamentais como condição para a cooperação na deliberação democrática. In: Democracia, direito e política: estudos internacionais em homenagem a Friedrich Muller. Florianopolis: Conceito, 2006, p. 152.

6 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico.

São Paulo: Saraiva, 2006, p.161.

7 BENHABIB, Seyla. Sobre um modelo deliberativo de legitimidade democrática. In: WERLE, Denílson Luis; MELO, Rúrion Soares. Democracia deliberativa. São Paulo: Singular, Esfera Pública, 2007, p. 51.

direito de questionar os tópicos fixados no diálogo e debate; e, em seguida, todos têm direito de introduzir argumentos reflexivos sobre as regras do procedimento discursivo e o modo pelo qual elas são aplicadas ou conduzidas⁸.

Uma das propostas contemporâneas mais respeitadas acerca da política de deliberação está contida na teoria habermasiana. A Democracia Procedimental que Habermas argumenta é a ideia de que todos possuem responsabilidades na construção de uma linguagem afinada entre a Administração Pública e a sociedade.

Essa tarefa necessita de um compromisso transparente com os interesses públicos e privados, que ocorre por meio de uma comunicação aberta, desligada de formas burocratizadoras.

A rede de comunicação aberta proposta por Habermas está em sintonia com a discussão acerca da gestão compartida na medida em que sustenta que as variáveis existentes na sociedade, bem como pluralismo, devem ser reconhecidas para uma mudança de paradigma administrativo em que as políticas públicas sejam afinadas com as necessidades da sociedade. A proposta habermasiana “deve fundar-se em uma compreensão de sociedade inclusiva para além do Estado Nação, constituída democraticamente por cidadãos do mundo, cujo marco jurídico e político são os Direitos Humanos de conteúdo moral, os únicos capazes de gerar uma nova solidariedade”⁹.

Os indivíduos que participam de um processo deliberativo a partir da proposição que se está apresentando, em tese, teriam potencializadas as suas percepções sobre o que efetivamente querem, sobre quais são realmente os seus desejos e objetivos;

perceberiam com maior nitidez suas preferências antes de chegar à instância de ter de tomar uma decisão ou escolher uma política concreta de vida e gestão¹⁰. Leal contextualiza a teoria habermasiana¹¹ na questão da importância da comunicação para entender a concepção – e o relevo – da deliberação:

[...] a linguagem enquanto expressão das representações e pensamentos humanos permite perceber qual a estrutura dos mesmos, ou seja, descobrir certas estruturas de racionalidade

8 BENHABIB, Seyla. Sobre um modelo deliberativo de legitimidade democrática. In: WERLE, Denílson Luis; MELO, Rúrion Soares. Democracia deliberativa. São Paulo: Singular, Esfera Pública, 2007, p. 51.

9 LEAL, Rogério Gesta. Demarcações conceituais preliminares da democracia deliberativa: matrizes habermasianas.Texto inédito.

10 LEAL, Rogério Gesta. Os pressupostos epistemológicos e filosóficos da gestão de políticas públicas no estado democrático de direito: uma perspectiva habermasiana. In: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Vol. 15. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 160.

11 O importante é se ter claro que a intenção de Habermas por tais dados e pesquisas diz com a busca de melhores instrumentos para analisar a modernidade, suas patologias e seus fatores de crises, bem como a questão da racionalidade, das dimensões de racionalidade das ações e das diferenças internas destas ações, questões estas que formam, desde Max Weber e passando pela Escola de Frankfurt, um tema necessariamente inter-relacionado. LEAL, Rogério Gesta.

Demarcações conceituais preliminares da democracia deliberativa: matrizes habermasianas. Texto inédito.

que nela se manifestam – daí poder-se afirmar a existência de uma “razão comunicativa”. Em função desta estrutura racional da linguagem pode-se ver que seu destino original é permitir estabelecer o entendimento entre as pessoas; nesta atividade de produzir o entendimento, as pessoas acabam por instituir um conjunto de sentidos gramaticalmente pré-determinado, que forma um pano de fundo comum a partir do qual os indivíduos socializados se abastecem para compreender, interpretar e agir sobre o mundo. Daí pode-se afirmar que a linguagem é o verdadeiro traço distintivo do ser humano, pois lhe atribui a capacidade de tornar-se um ser social e cultural, fornecendo-lhe identidade e possibilitando-lhe partilhar estruturas de consciência coletiva¹²

O sistema jurídico só cumpre racionalmente sua função integradora quando é fruto de um discurso racional, de um processo constitutivo que se destaca pela inclusão dos sujeitos políticos que operam no cotidiano¹³. O debate da participação é um debate acerca do grau de democracia justamente porque o Direito é emancipatório, e o é porque só através dele a sociedade pode agir nela mesma, podendo ingerir-se em algum grau de protagonismo de sua história. Ocorre que nem ingerir-sempre os discursos práticos podem ser tomados como imparciais, exatamente em face do influxo não controlável de forma absoluta de argumentos e negociações¹⁴.

Uma pretensa capacidade de mobilização e organização social propiciou um processo de conscientização política gradual e em desenvolvimento dos novos movimentos sociais, já que necessitavam decifrar os códigos fechados da linguagem do poder e da Administração, para fins de buscar a implementação e a promoção de suas prerrogativas garantidas pelo sistema jurídico operante¹⁵. Apresenta-se igualmente frágil a tese de que um excesso de participação da sociedade acarretaria desgaste às formas clássicas de representação política da democracia moderna, isso porque não são incompatíveis com os novos sujeitos sociais, que são os grupos mobilizados de determinados setores da comunidade¹⁶.

Propondo-se uma teoria mista – que reconhece a importância da representação e, todavia admite seu esgotamento – uma série de questionamentos surgirá acerca de como irão se inserir, institucionalmente, os espaços públicos de discussão para

12 LEAL, Rogério Gesta. Demarcações conceituais preliminares da democracia deliberativa: matrizes habermasianas.Texto inédito.

13 LEAL, Rogério Gesta. Os pressupostos epistemológicos e filosóficos da gestão de políticas públicas no estado democrático de direito: uma perspectiva habermasiana. In: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Vol. 15. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p.165.

14 LEAL, Rogério Gesta. Demarcações conceituais preliminares da democracia deliberativa: matrizes habermasianas. Texto inédito.

15 LEAL, Rogério Gesta. Os pressupostos epistemológicos e filosóficos da gestão de políticas públicas no estado democrático de direito: uma perspectiva habermasiana. In: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Vol. 15. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 170.

16 LEAL, Rogério Gesta. Os pressupostos epistemológicos e filosóficos da gestão de políticas públicas no estado democrático de direito: uma perspectiva habermasiana. In: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Vol. 15. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 171.

que haja uma real gestão compartilhada. Afinal, o alcance da opinião pública social precisa passar pelo “filtro dos processos institucionalizados da formação democrática, da opinião e da vontade, transformar-se em poder comunicativo e infiltrar-se numa legislação legítima”¹⁷, passível de gerar legitimamente decisões políticas. Alguns questionamentos que a proposta deliberativa tem de enfrentar são necessários referir:

há algumas questões que a matriz deliberativa da Democracia tem de responder: (a) quais são as suas pretensões pragmáticas específicas;

(b) quais os fundamentos teóricos alternativos em que se alicerça; (c) quais são as atuais formas de deliberações assumidas pela matriz; (d) quais são as condições institucionais e culturais para dar efetividade ao modelo; (e) de que maneira a realização total ou parcial das condições do modelo incidem sobre a legitimação, racionalidade e justiça do resultado deliberativo¹⁸.

Também é preciso explicar como se pode assegurar “que todas las partes interesadas participen en el proceso de deliberación y que lo hagan sobre una base de igualdad”¹⁹. Nino sustenta que “la concepción pluralista de la democrácia no da certeza de que los representantes representen a todas las personas afectadas por las decisiones que toman y que lo hagan respetando la igualdad”²⁰. O autor também refere-se ao viés participativo da democracia, que possui instrumentos pouco qualitativos na questão da vinculação entre as escolhas da sociedade e as decisões dos atores políticos.

A matriz fundamental da legitimidade democrática é a de que a autorização para exercer o poder estatal deve surgir das decisões coletivas dos membros da sociedade, que são governados por tal poder. O Pluralismo razoável é mais uma concepção substantiva de democracia, e, como tal, dá forma à concepção de cidadãos como pessoas livres e iguais, que constitui parte da concepção de democracia exposta no texto de Cohen:

Dizer que os cidadãos são livres é dizer, entre outras coisas, que nenhuma visão moral ou religiosa abrangente fornece uma condição definidora de pertença à cidadania ou o fundamento da autorização para o exercício do poder político. Dizer que elas são iguais é dizer que cada um é reconhecido como tendo as capacidades exigidas para participar na discussão em torno da autorização do exercício do

17 LEAL, Rogério Gesta. Demarcações conceituais preliminares da democracia deliberativa: matrizes habermasianas. Texto inédito.

18 LEAL, Rogério Gesta. Demarcações conceituais preliminares da democracia deliberativa: matrizes habermasianas. Texto inédito.

19 NINO. Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Tradução de Roberto P.

Saba. Barcelona: Gedisa, 2003, p. 144.

20 NINO. Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Tradução de Roberto P.

Saba. Barcelona: Gedisa, 2003, p.144.

poder²¹.

O procedimento deliberativo ideal é um modelo para as instituições de tomada de decisão coletiva; não é uma situação inicial em que agentes idealizados definem os princípios para instituições justas da sociedade²². O procedimento – via deliberação – através do discurso, propõe, racionalmente, um consenso. Quanto à regra da maioria, diz que se trata de um procedimento de decisão justo e racional, não porque a legitimidade reside no número, mas sim porque quando uma maioria está convencida de que uma das alternativas é a certa, essa decisão permanecerá válida até que outros argumentos possam modificar.

Para Benhabib:

Não é o número absoluto que justifica a racionalidade da conclusão, mas o pressuposto de que, se um amplo número de pessoas vê certas questões de uma certa maneira, como resultado decorrente do fato de seguirem certos tipos de procedimentos racionais de deliberação e tomada de decisão, então tal conclusão tem a seu favor a pretensão de ser racional até prova em contrário.²³.

Não há dúvidas de que a representação é parte da construção do Estado Constitucional moderno, e que a cultura da intermediação, através do voto nos representantes do povo, foi uma maneira encontrada para se fazer ouvir a coletividade – que se encontra transformada quantitativamente. Não obstante isso, como coloca Nino, a intermediação dos representantes da discussão e decisão “podria beneficiar el proceso desde el punto de vista de un mayor conocimiento técnico, pero esto debilita la conciencia y la consideracion de los intereses de gente involucrada en difernetes conflictos”²⁴. E essa transformação realçada pelo autor operou-se também de maneira qualitativa, com o nascimento de “subsistemas sociais (econômico, burocrático, cultural, etc.), que são realidades impossíveis de serem desconsideradas no âmbito da regulação social como resultado de um processo organizativo e estruturante da modernidade, razão pela qual eles não podem ser gerados e geridos por um centro unitário de poder”²⁵.

21 COHEN, Joshua. Procedimento e substância na democracia deliberativa. In: WERLE, Denílson Luis; MELO, Rúrion Soares. Democracia deliberativa. São Paulo: Singular, Esfera Pública, 2007, p. 117.

22 CHRISTIANO, Thomas. A importância da deliberação pública.ELSTER, Jon. O mercado e o fórum:

três variações na teoria política. In: WERLE, Denílson Luis; MELO, Rúrion Soares. Democracia deliberativa. São Paulo: Singular, Esfera Pública, 2007, p. 102.

23 BENHABIB, Seyla. Sobre um modelo deliberativo de legitimidade democrática. In: WERLE, Denílson Luis; MELO, Rúrion Soares. Democracia deliberativa. São Paulo: Singular, Esfera Pública, 2007, p.

55.

24 NINO. Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Tradução de Roberto P.

Saba. Barcelona: Gedisa, 2003, p. 184.

25 LEAL, Rogério Gesta. Demarcações conceituais preliminares da democracia deliberativa: matrizes

3 DA NECESSIDADE DE APRIMORAMENTO DOS NÍVEIS DE CONSENSO PARA A