Dos acordos executivos ou em forma simplificada

Como dito, o texto constitucional brasileiro estabelece que os tratados, convenções e atos internacionais celebrados pelo Presidente da República devem ser objeto de referendo do Congresso Nacional para que vinculem o Estado e ingressem no sistema jurídico nacional.

Ocorre que, “[...] é de se reconhecer que já existe uma prática diplomática formada, à margem da letra do texto constitucional, pela qual o Executivo conclui vários tipos de acordos, sem o assentimento do Poder Legislativo [...]”¹⁵³ os quais são comumente nomeados de acordos executivos ou em forma simplificada.

Fruto da intensificação das relações internacionais, os acordos em forma simplificada nascem¹⁵⁴ como resposta a necessária celeridade na composição e execução de tratativas internacionais, flexibilizando¹⁵⁵ os processos constitucionais de formação e acolhimento do direito internacional convencional pelo direito interno, resultando em realidade não apenas da seara brasileira, mas de diversos outros ordenamentos.

Tanto assim o é, que reiteradamente aponta-se o exemplo dos acordos executivos (executive agreements) empreendidos pelo Presidente dos Estados Unidos da América, o qual, em que pese a Constituição determinar o aconselhamento e consentimento do Senado para vinculação daquela federação a tratados negociados pelo Executivo, é facultado compor acordos sem a chancela senatorial, os quais vinculam igualmente ao Estado.

Conceituar acordos em forma simplificada ou executivos não é tarefa das mais fáceis, ao passo que de um breve compulsar doutrinário, diferentes concepções serão encontradas com

153 MAZZUOLI, Valério de Oliveira, op. cit., p. 428.

154 CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antônio Paulo, op. cit., p. 221.

155 Ibidem, p. 222, diz: “A celebração dos acordos, à margem da letra da Constituição, vai se desenvolvendo aos poucos, e termina por instalar, em larga medida, a flexibilidade do sistema constitucional”.

o fim de separar-lhes dos tratados em forma solene¹⁵⁶, sendo certo que tal diferenciação e conceituação depende mais de questões de direito interno, do que de direito internacional convencional¹⁵⁷.

Isto porque a própria Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, não exclui os acordos em forma simplificada da compreensão de tratados, concluindo que

“quaisquer ajustes internacionais, independente da forma pela qual forem concluídos, ou do nome que receberem, têm caráter obrigatório”¹⁵⁸ (grifo nosso).

Recorda Cachapuz de Medeiros¹⁵⁹ a existência de diversos critérios levantados como meio de delimitar os acordos em forma simplificada, sendo evidente que estes “[...] distinguem-se pela ausência de alguma das características dos tratados em devida forma”¹⁶⁰, o que, ao que tudo indica, está mais ligado – ao menos na realidade brasileira – a inobservância do processo complexo e solente de participação do Estado na formação do direito internacional convencional e do acolhimento deste pelo direito interno.

Comumente os acordos em forma simplificada não atendem, para sua composição e acolhimento, aos imperativos constitucionais, sendo, por vezes, compostos por autoridades delegadas do traty-making power ou mesmo pela que o detém, mas sem a chancela de órgão/Poder cuja consulta/referendo é tida como necessária a vinculação do Estado na seara internacional.

Embora no Brasil os acordos em forma simplificada terem lugar desde a proclamação da República, foi com a promulgação do Texto Constitucional de 1946 que a questão da admissibilidade ou não destes frente as normativas constitucionais, ganhou forma.

Segundo a multicitada lição de Hildebrando Accioly, nem todos os compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro dependem de chancela congressual, podendo o Executivo Federal, por meio do Presidente da República ou, por delegação deste a certos órgãos ou integrantes do Executivo, empreender acordos com sujeitos de direito internacional público

156 Cfr. RODAS, João Grandino. Os Acordo em Forma Simplificada. Revista da Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, v. 68, n° 1, jan. 1973, pp. 319-340. Disponível em:

<http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/66702>. Acesso em: 02 jan. 2020. Apresenta o autor compêndio de entendimentos exarados com o fim de delimitar as diferenças entre tratados solenes e acordo em forma simplificada.

157 RODAS, João Grandino, op. cit., pp. 324-325, diz: “[...] a distinção ente ‘tratados em devida forma’ e ‘acordos em forma simplificada’ deixa de ter relevância jurídica no âmbito do Direito Internacional, conservando, entretanto, sua magnitude no que se refere ao Direito Constitucional dos Estados”.

158 CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antônio Paulo, op. cit., 223.

159 Ibidem, pp. 202-208.

160 RODAS, João Grandino, op. cit., p. 324.

que produzirão efeitos desde sua assinatura, salvo estipulação em contrário do próprio acordo¹⁶¹.

Accioly fundamenta seu postulado ora na reserva material de competência, sustentando que sendo o conteúdo do acordo de competência constitucional do Executivo, razão não há para chancela legislativa, ora na redação da Carta de 1946, a qual teria limitado a aplicação do processo complexo aos tratados e convenções, asseverando ainda que os acordos em forma simplificada atendem a necessidade de rapidez na composição de tratativas internacionais de menor monta.

A tese de Accioly foi contradita por Haroldo Valladão que, defendendo o imperativo constitucional de referendo congressual à todos os compromissos internacionais entabulados pelo Estado brasileiro, postulou pela inadmissibilidade de acordos em forma simplifica, ao passo que os constituintes teriam mantido a dependência da vinculação internacional do Estado ao consentimento do Congresso, compreendendo a tese de competência privativa ditada por Accioly como indevida busca de alteração informal da Constituição¹⁶².

Tanto uma, quanto outra tese encontraram partidários, constituindo verdadeira dicotomia doutrinal¹⁶³ que, mesmo após vencida a Constituição de 1946, perdurou na vigência da Constituição de 1967 e da emenda n° 01 de 1969, tendo mesmo se feito presente nos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte entre 1987/1988¹⁶⁴.

161 Cfr. CACHAPUZ DE MEDIROS, Antônio Paulo, op. cit., p. 290, indica em nota de rodapé o artigo “A ratificação e promulgação dos tratados em face da Constituição Federal Brasileira”, publicado no Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, de jan/jun de 1948, no qual Hildebrando Accioly manifesta sua tese.

Nas palavras de Cachapuz de Medeiros: “Esses atos internacionais, conforme aludido publicista [Hildebrando Accioly], são: a) os acordos sobre assuntos que sejam da competência privativa do Poder Executivo; b) os concluídos por agentes ou funcionários que tenham competência para isso, sobre questões de interesse local ou de importância restrita; c) os que consignam simplesmente a interpretação de cláusulas de um tratado já vigente; d) os que decorrem, lógica e necessariamente, de algum tratado vigente e são como que o seu complemento; e) os de modus vivendi, quando têm em vista apenas deixar as coisas no estado em que se encontram ou estabelecer simples bases para negociações futuras”.

162 CACHAPUZ DE MEDIROS, Antônio Paulo, op. cit., pp. 291, indica em nota de rodapé o artigo: “Aprovação de Ajustes Internacionais pelo Congresso Nacional”, publicado no Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Constitucional, de jan./dez. 1950, pelo qual Haroldo Valadão contrapôs a tese de Accioly. Nas palavras de Cachapuz de Medeiros: “Inicialmente, achou [Haroldo Valadão] que a tese defendida por este doutrinador [Hildebrando Accioly], de que independem de aprovação do Congresso os tratados que independem de ratificação, importaria em pedir ao Direito Internacional a solução de um problema de exegese da Constituição de um determinado País, o que não é aceitável, pois a maior ou menor amplitude de poderes do Governo de um Estado para negociar e assinar atos internacionais há de depender, evidentemente, dos textos das Constituições e leis desse mesmo País. [...] Acrescentou que, de outra parte, o predomínio do princípio geral da competência privativa dos órgãos constitucionais, preconizado por Accioly, fazendo depender da aprovação legislativa os tratados que versam sobre matéria de competência exclusiva do Poder Legislativo, implica, manifestamente, em fugir do jus constitum, para penetrar no campo do jus constituendo, quer dizer, em criar nos artigos constitucionais, contra seu texto, abandonando seu histórico, desacompanhando tradição firme na legislação, na doutrina e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal” (grifos do autor).

163 Cfr. Ibidem, 289-304.

164 Ibidem, pp. 340-381. SOARES, Guido Fernando Silva. The Treaty-Making Process under the 1988 Federal Constitution of Brazil. Chicago - Kent Law Review, Chicago, v. 67. 1991, pp. 495-513. Disponível em: <

Da leitura de diversas proposta apresentadas no decorrer dos trabalhos constituintes empreendidos no biênio 1987/1988, extraísse a preocupação de prestigiar, senão inflacionar, a competência exclusiva do Congresso Nacional em resolver definitivamente não apenas quanto à tratados, mas sobre todo e qualquer compromisso internacional a qual o Estado brasileiro, por meio dos órgãos competentes, se vinculasse.

O fomento a tais propostas se deu em grande parte, em virtude de acordos empreendidos pelo Executivo sem o consentimento do Poder Legislativo, que tiveram por consequência o aumento da dívida externa brasileira¹⁶⁵, não respondendo, contudo, o produto dos trabalhos constituintes ao apaziguamento da questão.

Isto porque, da redação empreendida pelo texto constitucional em vigor, mais detidamente do inciso VIII, do art. 84 e do inciso I, do art. 49 e de interpretações sistemáticas destes, não se encontra a admissibilidade ou inadmissibilidade dos acordos em forma simplifica.

Estabelece o inciso VIII, do art. 84, que tratados, convenções e atos internacionais celebrados pelo Presidente da República são pendentes de referendo do Congresso Nacional.

Por seu turno, expressa o inciso I, do art. 49 que compete exclusivamente ao Congresso Nacional “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” (grifo nosso).

De se ver que o texto constitucional não apresenta qualquer compreensão ou diferenciação entre tratados e acordos em forma simplifica (os quais estariam compreendidos na locução generalizante “atos internacionais), como também leva, por consequência, a suposta antinomia entre os citados artigos, conforme visto no item anterior.

Da leitura do inciso VIII, do art. 84 se entenderia que todo e qualquer ato internacional, independente da nomenclatura sob a qual responde e de seu conteúdo, deverá ser objeto de referendo congressual, sob pena de não ser reconhecido como vinculante ao Estado brasileiro, bem como de não compor o ordenamento jurídico nacional.

Já o inciso I, do art. 49, em que pese alterar nomenclaturas, supostamente estaria a estabelecer que somente “[...] tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”¹⁶⁶(grifo nosso), seriam objeto de referendo

https://scholarship.kentlaw.iit.edu/cklawreview/vol67/iss2/11/>. Acesso em: 12 jan. 2020. REZEK, José Francisco. Curso de direito internacional público: curso elementar. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2018. E-book, pp.

86-90. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. v. 2. São Paulo:

Saraiva, 1992.

165 Cfr. CACHAPUZ DE MEDEIRO, Antônio Paulo, op. cit. p. 385.

166 BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF:

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 20 dez. 2019.

do Congresso Nacional, restando os demais compromissos excluídos da competência exclusiva do Poder Legislativo.

A dicotomia inaugurada no texto de 1946 encontra neste ponto base para seu prolongamento na vigente Constituição, havendo aqueles que defendem, em virtude da redação do inciso VIII, do art. 84, que todos os tratados em sentido lato, devem ser referendados pelo Congresso Nacional¹⁶⁷ e outros que defendem, ora a manutenção de uma convenção constitucional formatado entre do Executivo e o Legislativo Federais de admissão de acordos em forma simplificada, ora de alteração da realidade nacional, vez que desde de 1988 somente aqueles compromissos tidos como gravosos ao patrimônio nacional teriam lugar no crivo do Congresso Nacional¹⁶⁸.

Não bastassem os desencontros doutrinais, de uma breve visão da realidade é evidente o acolhimento, por parte do Executivo Federal, seja por meio do Presidente da República, seja de seus órgãos auxiliares, da admissão dos acordos em forma simplificada, ficando à discricionaridade do próprio Executivo o enquadramento da tratativa internacional como sendo ou não um acordo em forma simplificada.

Já o Congresso Nacional, ainda que por vezes admita que em virtude da matéria certos compromissos internacionais não demandariam sua apreciação, tem, por reiteradas vezes, quando da análise de tratados enviados pelo Presidente da República, estipulado no corpo do Decreto Legislativo de aprovação, regras limitadoras da realização de acordos em forma simplificada em relação ao tratado ora aprovado¹⁶⁹.

Em outras palavras, dispõe o Congresso norma de direito interno segundo a qual modificações, interpretações, atos executivos e outras tratativas decorrentes do tratado aprovado, devem ser por si referendados, não havendo de se falar em veto presidencial a estipulação do Congresso pois, diferentemente de leis, aqui o Presidente da República não sanciona a decisão congressual, a qual é promulgada pelo próprio Poder Legislativo.

Certo é, que na presente realidade constitucional, embora não haja disposição clara quanto a admissão ou não dos acordos em forma simplificada, assim como as diversas divergências entre os doutrinadores e mesmo entre os Poderes constituídos, resta evidente a realização de tais acordos, sua vigência e execução por parte do Estado brasileiro, sendo igualmente certo que a discordância narrada é fortemente alimentada pelo silêncio da Constituição quanto ao exposto.

167 V. nota de rodapé 163.

168 V. nota de rodapé 163.

169 Cfr. CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antônio Paulo, op. cit., pp. 410-426.