DOS AGENTES PÚBLICOS

Define-se na presente tese, o agente público como célula estruturante do organismo estatal. Por tal razão, compreender a dimensão conceitual que a expressão “agente público” contempla é fundamental para mensurar o papel deste elemento no contexto da Síndrome da Tredestinação Pública, seja como ponto focal onde os sinais

patológicos se manifestam, seja na condição de elemento etiológico causador da doença, visto que sobre ele reside um dualismo ontológico de elemento constituinte do Estado e de indivíduo dotado de interesses pessoais.

No contexto desse desiderato, variadas são as nomenclaturas utilizadas para a identificação das pessoas atuantes dentro da máquina estatal: agente administrativo, funcionário público, servidor público, empregado público, agente público, etc. Segundo a atual doutrina administrativista brasileira, agente público é a expressão ampla, apta a designar toda e qualquer pessoa investida numa função pública; definição ratificada pelo art. 2º da Lei 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. (BRASIL, 1992).

Verifica-se certa semelhança entre a definição de Agente Público trazida pela Lei 8.429/92 e a de Funcionário Público explicitada pelo acaico texto do Código Penal:

Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.

§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública. (BRASIL, 1940).

Como se vê, “Agente Público” é uma expressão muito ampla, que abarca uma série de pessoas no exercício de uma função pública, ainda que sem vínculo profissional. Diante desse fato, instrumentais se tornaram as taxionomias apresentadas pela doutrina administrativista brasileira, na qual se destacam a de Hely Lopes Meirelles e a de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a seguir descritas:

Figura 1 - Classificação dos Agentes Públicos - Hely Lopes Meirelles

Fonte: elaborado com base na classificação proposta por Hely Lopes Meirelles.

Quadro 1 - Classificação dos Agentes Públicos - Hely Lopes Meirelles

Agentes Políticos

São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes são privativos. Ex.: detentores de mandato eletivo, os Ministros de Estado, e os Secretários Estaduais e Municipais, Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas, membros do Ministério Público.

Agentes Administrativos

São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela entidade estatal a que servem. São investidos a título de emprego e com retribuição pecuniária, em regra por nomeação, e excepcionalmente por contrato de trabalho ou. credenciamento. Nessa categoria incluem-se, também, os dirigentes de empresas estatais (não os seus empregados), como representantes da Administração indireta do Estado, os quais, nomeados ou eleitos, passam a ter vinculação funcional com órgãos públicos da Administração direta, controladores da entidade.

Agentes Honoríficos

São cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. Tais serviços constituem o chamado múnus público, ou serviços públicos relevantes, de que são exemplos a função de jurado, de mesário eleitoral, de comissário de menores, de presidente e ou membro de comissão de estudo ou de julgamento e outros dessa natureza.

Agentes Delegados

São particulares - pessoas físicas ou jurídicas, que não se enquadram na acepção própria de agentes públicos. Recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalização do delegante. Esses agentes não são servidores públicos, nem honoríficos, nem representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria à parte de colaboradores do Poder Público.

Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os titulares (pessoas naturais) por delegação dos serviços públicos notariais e registro, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, as demais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo.

Agentes Credenciados

São os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante.

Fonte: elaborado com base na classificação proposta por Hely Lopes Meirelles.

Figura 2 - Classificação dos Agentes Públicos - Maria Sylvia Zanella Di Pietro

Quadro 2 - Classificação dos Agentes Públicos - Maria Sylvia Zanella Di Pietro

Agentes Políticos

São os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado”.

São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (Ministros e Secretários das diversas pastas), os Senadores, os Deputados e os Vereadores.

Servidores Militares

Pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), e às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios, com vínculo estatutário sujeito a regime jurídico próprio, mediante remuneração paga pelo Governo.

Servidores Públicos

Servidores Temporários

Servidores públicos contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da Constituição).

Exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego público.

Empregados Públicos

Servidores públicos contratados sob o regime da legislação trabalhista e ocupantes de emprego público;

Servidores Estatutários

Servidores públicos sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos públicos;

Particulares em Colaboração

Pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração. Podem fazê-lo sob títulos diversos, que compreendem: 1. delegação do poder público, como se dá com os empregados das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, os que exercem serviços notariais de registro (art. 236 da Constituição), os leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos; eles exercem função pública, em seu próprio nome, sem vínculo empregatício, porém sob fiscalização do poder público. A remuneração que recebem não é paga pelos cofres públicos, mas pelos terceiros usuários do serviço;

2. mediante requisição, nomeação ou designação para o exercício de funções públicas relevantes; é o que se dá com os jurados, os convocados para prestação de serviço militar ou eleitoral, os comissários de menores, os integrantes de comissões, grupos de trabalho etc.; também não têm vínculo empregatício e, em geral, não recebem remuneração;

3. como gestores de negócio que, espontaneamente, assumem determinada função pública em momento de emergência, como epidemia, incêndio, enchente etc.

Uma vez examinada a amplitude conceitual de agente público, torna-se possível analisar com maior propriedade as teorias que procuram explicar a relação existente entre a vontade da entidade estatal e a vontade de seus agentes, dentre as quais, a Teoria da Imputação Volitiva ou Teoria do Órgão, de Otto von Gierke. Preliminarmente, uma revisão preliminar acerca das técnicas de organização administrativa de que o aparelho estatal se vale revela-se desejável.