Teoria da Captura Vertente Política Behaviorista

De acordo com Novak (2014), a tese da captura não teve início na seara da Economia, mas sim nos campos da Ciência Política e da Administração Pública; e para se compreender a ascensão dessa teoria na década de 50, há que ser destacada a influência behaviorista vivenciada à época - uma abordagem intolerante às abstrações filosóficas e jurídicas formais, a exemplo do “interesse público”.

Destaca-se nesse contexto, o vanguardismo de Arthur F. Bentley, cientista político e filósofo americano que contribuiu para o desenvolvimento de uma metodologia comportamental da Ciência Política, ao enfatizar a influência de grupos de interesse na formação de políticas públicas. Bentley (1908) partiu da ideia de que a sociedade não é senão o complexo dos grupos que a compõem. Para ele, um grupo não constitui uma massa física separada, mas um corpo de atividades, de forma que um indivíduo não participa apenas em um, mas em muitos grupos.

Soma-se a essa perspectiva o entendimento do ser humano como um animal de interesses e da vida como uma sucessão de conflitos deles decorrentes. Assim, para Bentley (1908), o homem é visto como um animal racional que procura conseguir o máximo de felicidade com o menor esforço. Desse modo, sendo a sociedade um complexo de grupos, o processo de luta entre eles constitui o motor que a faz funcionar, vez que todos tratam de realizar ou de elevar ao máximo os interesses de seus membros. Consequentemente, governar consistiria num processo dinâmico de ajustamento entre grupos, em razão dos inevitáveis conflitos de interesses.

Nesse mesmo diapasão, David B. Truman, cientista conhecido por suas contribuições pluralistas, asseverou que "[...] in all societies of any degree of complexity the individual is less affected directly by society as a whole than

differentially through; various of its subdivisions, or groups [...]" (TRUMAN, 1951, p. 15).

Baseado em ideais weberianos, Truman (1951) defendeu que a existência de organizações formais é uma característica das sociedades em geral, crescendo aquelas em importância, à medida que estas se tornam mais complexas e interdependentes. Defendeu a importância da interação entre os grupos que compõem a sociedade, enfatizando a perspectiva aristotélica de que o homem é um animal social e não um ser individualista como afirmava Rousseau. Além de reconhecer a existência de reivindicações entre os grupos de interesse de uma sociedade, declarou que, nesse contexto, o governo não é um observador neutro. As ideias de Truman representaram uma síntese culminante da longa revolução metodológica iniciada por Arthur Bentley, Charles Merriam, Harold Lasswell, entre outros autores behavioristas (NOVAK, 2014).

Na contra-mão das inspirações pluralistas de Bentley e Truman, cabe menção aos trabalhos de Mancur Olson que, de forma pioneira, apropriou-se de modelos econômicos para o estudo de fenômenos sociais e políticos. Ao contrário da perspectiva pluralista de que indivíduos portadores de interesses comuns agiriam de maneira coordenada de modo a alcançar a realização de seus interesses, Olson (1999) argumenta que o postulado da racionalidade individual não autoriza a conclusão imediata de que indivíduos com interesses comuns produzirão ações coletivas.

Tendo por objeto de estudo o comportamento de indivíduos racionais que têm como objetivo a conversão benefícios coletivos em vantagens individuais, Olson desenvolve sua teoria partindo do pressuposto que a essência de um grupo consiste na promoção dos interesses de seus membros; regra aplicável também ao Estado,

visto por ele como uma organização que provê benefícios públicos para os seus membros, os cidadãos.

Além disso, destaca que a relação entre indivíduos e grupos depende diretamente do tamanho das organizações. Em grupos pequenos o custo da ação coletiva é baixo. Se o ganho individual superar esse custo, algum membro pode decidir bancá-lo sozinho. Se ganho individual não superar o custo e a ação individual representar contribuição importante para obtenção do bem coletivo, o resultado será incerto. Em grupos grandes o custo da ação coletiva é grande. Assim, o benefício coletivo não será provido a menos que haja coerção ou alguma indução externa que leve os membros do grande grupo a agirem em prol de seus interesses comuns. Samuel P. Huntington, discípulo do behaviorismo de Truman, é apontado como o primeiro autor a evidenciar sistematicamente a captura regulatória pela indústria (NOVAK, 2014). Com a publicação do artigo “The marasmus of the ICC: the comission,

the railroads, and the public interest”, Huntington (1952) estabeleceu uma crítica à

atuação da Comissão de Comércio Interestadual (ICC), destacando inicialmente a invejável reputação de honestidade, imparcialidade e competência, desenvolvida pela entidade nos seus primeiros sessenta e cinco anos de existência, tornando-se a principal agência federal norteamericana no setor de transportes.

Em seguida, passou a relatar o processo de declínio da instituição, ao qual polemicamente apelidou de “marasmo” – patologia biológica caracterizada por uma atrofia progressiva dos órgãos e magreza excessiva que se sucedem a uma longa enfermidade. Ressaltou o cientista que as causas dessa morbidade não residiam apenas no fator tempo e inércia, mas principalmente na influência infecciosa dos interesses do setor ferroviário difundido em quase todos os aspectos na formulação de políticas pela ICC.

Por fim, Huntington (1952) propôs a extinção da instituição, com base no argumento que se tornaria um clássico na teoria da captura: a independência de uma agência reguladora está fundamentada na premissa de que essa autonomia a ajudará a ser objetiva e imparcial; quando perde tais características, tornando-se dependente do apoio de um único grupo de interesse, a razão para manter sua independência deixa de existir.

Três anos depois, Marver Hillel Bernstein (1955), professor de política e filosofia nas universidades de Georgetown e Princeton, ampliou a aplicação das ideias de Huntington para mais seis agências: Federal Trade Commission (FTC), Federal Power

Commission (FPC), Civil Aeronautics Board (CAB), Federal Communications Commission (FCC), National Labor Relations Board (NLRB), e a Securities and Exchange Commission (SEC). Assim, por meio da obra “Regulating Business by Independent Commission”, Bernstein superou os limites da investigação de

Huntington: as comissões estudadas provaram ser mais suscetíveis a pressões privadas, visto que, na fase avançada de seu ciclo de vida apresentavam uma passividade progressiva, beirando a apatia, sobretudo em razão de um desejo de evitar conflitos e de ter boas relações com os grupos regulados.

Destaca William Novak (2014) que, além de se levar em conta o ambiente behaviorista então vigente, as críticas de Huntington e Bernstein devem ser lidas no contexto político de uma série de esforços de alto nível para reorganizar, controlar e, até mesmo, reverter o alastramento desenfreado do modelo administrativo regulatório trazido a existência por meio do Administrative Procedure Act (APA), de 1946. Assim, torna-se possível concluir que as primeiras formulações da Teoria da Captura foram levemente reformistas, geralmente significando um apelo a uma maior revisão judicial

ou supervisão administrativa da prática regulatória, tendente a refrear ou contrabalançar a influência da indústria.

De forma semelhante à opinião manifesta quanto à Teoria do Interesse Público, Posner (1974) considera a vertente behaviorista como insatisfatória, afirmando-a como desprovida de qualquer fundamento teórico. Para ele, além de não responder algumas questões, não são apresentas razões que expliquem a interação entre a agência reguladora e sua empresa regulada; nem por que esta última seria o único grupo de interesse capaz de influenciar aquela; tampouco por que as indústrias são capazes de capturar apenas as agências existentes, ao invés de viabilizar a criação de uma agência que promova seus interesses.