As cidades se desenvolvem e com elas crescem a população e suas necessidades. Mais pessoas procuram os hospitais, os postos de saúde e as escolas. A assistência social é cada vez mais solicitada e para atender ao aumento
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Extraído do artigo La Responsabilización (“accountability”) en la Nueva Gestión Pública Lati- no-americana. Disponível em: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan- 000178.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2008.
da demanda o governo é obrigado a criar mais hospitais, postos de saúde e mais escolas, aumentando o fornecimento de água e energia e ampliando os serviços de saneamento básico. E, para o desenvolvimento econômico, terá de abrir e pavimentar mais estradas e vias urbanas e aprimorar os meios de comunicação incentivando os centros produtivos. Concomitantemente, será necesário manter em pleno funcionamento os serviços já existentes, promovendo sua renovação, modernização, ampliação e aprimoramento (ANGÉLICO, 1994, p. 21).
Com o intuito de atender a tudo isso, o poder público necessitará de recursos, além do que a elaboração de um programação cuidadosa para que a quantidade dos recursos disponíveis consiga suprir, a contento, as demandas apresentadas pela sociedade, e o Estado consiga, desta forma, proporcionar uma melhoria qualitativa e quantitativa de seus serviços (LIMA; CASTRO, 2000, p. 39).
Kohama (1995, p. 62), entretanto, adverte para o problema de que nos países subdesenvolvidos os recursos financeiros gerados pelo governo são, em geral, escassos ou insuficientes em relação às necessidades da coletividade. E será justamente aí que o planejamento governamental assumirá a sua importância, uma vez que buscará, através da escolha de alternativas prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os problemas econômicos e sociais.
Para Matias e Campelo (2000, p. 39), o planejamento governamental é um dos alicerces sobre o qual o Estado exercita a sua função administrativa e consiste no exercício sistemático da antecipação. Ele deve ser entendido como um processo racional, pensado e repensado anteriormente à realização de um empreendimento, tendo por objetivo a seleção racional das alternativas para a ação governamental em compatibilidade com os meios disponíveis (SILVA, 2004, p. 33-44).
Com esse intuito, Silva (2004, p. 33) adverte para algums fatores que podem influenciar o sistema de planejamento governamental e apresenta algumas caracteríticas que devem ser respeitadas pelo gestor público quando da elaboração do seu planejamento, a saber:
- diagnóstico da situação existente (ambiente externo);
- identificação das necessidades (ambiente interno e externo); - definição clara dos objetivos para a ação;
- discriminação e quantificação de metas e seus custos; e - avaliação dos resultados.
Diante disso, Silva (2004, p. 36-38) identifica no planejamento governamental duas modalidades de planejamento que auxiliarão o gestor público no processo de interferência no ambiente interno e externo. Segundo o autor, o planejamento governamental pode ser classificado em planejamento estratégico e planejamento operacional.
O planejamento estratégico compreende as diretrizes e interações que relacionam o presente com o futuro de uma organização e que vão tornando hamônicas as medidas adotadas em direção a uma situação idealizada (SILVA, 2004, p. 36). Maximiano (2000, p. 196) contribui com este conceito dizendo que o planejamento estratégico é o processo onde se definem os objetivos. Nele, o governo deve pôr em realce alguns elementos principais (SILVA, 2004, p. 36):
- a importância da reflexão, essencialmente qualitativa, no futuro;
- a concentração da análise dos fatores essenciais das atividades-fins43 da administração pública; e
- a natureza estratégica das decisões a tomar, que comprometem de modo quase irreversível o futuro de uma comunidade.
Por outro lado, o planejamento operacional refere-se às diretrizes e interações presentes que, com base na situação atual e tendo em vista os recursos disponíveis, procura maximizar os resultados no período (SILVA, 2004, p. 38). Diz respeito a definição de prioridades e ações governamentais que possam viabilizar os objetivos traçados num plano estratégico. É o processo de se definir atividades e recursos que serão necessários para a realização de qualquer espécie de objetivos (MAXIMINIANO, 2000, p. 197).
O instrumento constitucional utilizado para o planejamento estratégico dentro da administração pública brasileira assume forma de uma lei. A Constituição Federal de 1988 ao tratar dos instrumentos de planejamento governamental (art. 165), estabeleceu como primeiro instrumento a lei do plano plurianual (PPA).
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Segundo Silva (2004, p. 24), atividades-fins são aquelas que estão voltadas para o efetivo atendimento das demandas da população. Difere-se de atividades-meio, porque estas envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para atender às necessidades da população.
A lei do plano plurianual corresponde a um plano de médio prazo, por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos (ARAUJO; ARRUDA, 2004, p. 76). De acordo com a Constituição Federal (art. 165, § 1º), a lei que instituir o plano plurinual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal, estadual e municipal para as despesas de capital44 e outras delas decorrentes45, e para as relativas aos programas de duração continuada46 (SLOMSKI, 2001, p. 214). Além disso, lembra Araujo e Arruda (2004, p. 76), nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado se não o incluir previamente no plano plurianual ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob crime de responsabilidade.
Giacomoni (2000, p. 202) comenta que o plano plurianual é “uma das principais novidades do novo marco constitucional”. Ele passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo e assegurando, como adverte Gonçalves (2005, p. 36), em função de sua vigência se estender até o final do primeiro ano de um gestor, a continuidade dos objetivos traçados, evitando que ocorram interrupções bruscas no planejamento governamental.
Uma vez estabelecidas as metas e objetivos (planejamento estratégico), caberá ao gestor público, agora, definir e priorizar as ações governamentais (planejamento operacional). Silva (2004, p. 39) identifica como instrumentos de planejamento operacional a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA).
Enquanto a lei de diretrizes orçamentárias priorizará as ações do governo para o ano seguinte, de forma a adequá-las às metas da administração pública estabelecidas no plano plurianual (ARAUJO; ARRUDA, 2004, p. 76), a lei orçamentária anual, que obedecerá hierarquicamente o que foi determinado tanto no
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São despesas realizadas com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, envolvendo o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos (ARAUJO; ARRUDA, 2004, 112);
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Araújo e Arruda (2004, p. 76) declaram que o entendimento dominante é que essas despesas se referem àquelas necessárias ao perfeito funcionamento dos serviços decorrentes de despesas de capital. Por exemplo, o material de consumo necessário ao funcionamento de um novo hospital.
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Entende-se por programas de duração continuada aqueles programas que asseguram a manutenção e a continuidade da prestação do serviço público (SANTOS; FERREIRA, 2002, p. 5).
PPA como na LDO, respectivamente, demonstrará de forma concreta e detalhada monetariamente (receitas públicas e despesas públicas), os programas47, projetos48 e atividades49 do governo para a efetivação dos objetivos traçados para o exercício financeiro50 seguinte.
Outra maneira de visualizar a relação existente entre os instrumentos de planejamento governamental é tratada por Silva (2004, p. 35). Segundo o autor, cada um dos instrumentos de planejamento se insere num processo global de planificação, guardando uma origem comum que se fundamenta na identificação das necessidades sociais e na valoração da quantidade de recursos disponíveis. Essa tarefa de identificação constitui os dois pilares principais apontados pelo autor para o sucesso do planejamento.
Ainda sobre a a lei orçamentária anual, esta lei tem como finalidade básica autorizar o manseio dos recursos públicos pelo gestor, objetivando o atendimento das necessidades da população, através do cumprimento das estratégias anteriormente estabelecidas e priorizadas no âmbito do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias (ARAUJO; ARRUDA, 2004, 78). Ela é, na sua mais exata expressão, conforme comenta Angélico (1994, p. 19), citando definição dada pelo professor Alberto Deodato, “o espelho da vida do Estado”, e o instrumento utilizado por ele para a conseqüente realização e materialização do conjunto de políticas públicas que foram planejados, visando ao melhor atendimento das necessidades da coletividade e seu bem-estar (KOHAMA, 1995, p. 63).
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São instrumentos de organização da atuação governamental. Articulam o conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum e preestabelecido, mensuradas por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual, visando à solução de um problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. Esses programas integram o PPA e o orçamento, e são, portanto, o elo de integração entre esses dois instrumentos de planejamento (ANDRADE, 2002, p. 42);
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Projeto é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo das quais resulta um produto que concorre para expansão (física ou quantitativa) e aperfeiçoamento (melhoria de qualidade) da ação do governo. Em termos de codificação orçamentária, o projeto é sempre representado por um número ímpar (SANTOS; FERREIRA, 2002, p. 61). Ex: construção e reforma de uma escola.
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Atividade é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção, funcionamento ou operação da ação do governo. Em termos de codificação orçamentária, a atividade será sempre representada por um número par (SANTOS; FERREIRA, 2002, p. 61). Ex: contração de uma empresa de assessoria municipal.
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Exercício financeiro é o período durante o qual o orçamento público é executado. No Brasil, por força do princípio orçamentário da anualidade, este período confunde-se com o ano civil (SILVA, 2004, p. 76), por força do art. 34 da Lei 4.320/64.
É um instrumento de governo, de administração e de efetivação e execução dos planos gerais de desenvolvimento sócio-econômico. [...] É um ato de previsão de receita e fixação de despesas para um período de tempo, geralmente, um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do Estado (KOHAMA, 1995, p. 63).
A lei orçamentária anual é a peça técnica que demonstra as contas públicas para um período determinado, contendo a discriminação da receita e da despesa e toda a política econômico-financeira de um governo, assim como, o seu programa de trabalho (FUHRER; FUHRER, 2001, p. 18). É, no dizer de Pires (2001, p. 35), um instrumento utilizado para aumentar a eficiência e eficácia no uso dos recursos públicos e uma forma de assegurar o controle sobre as receitas e despesas públicas pela sociedade, através do poder legislativo. No Brasil, regulam o orçamento público a Lei 4.320/64 e a Lei Complementar Federal 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).
Entretanto, a Contituição Federal também estabelece regras. Entre elas, destaca-se o que consta do seu artigo 165, § 5º, ao estabelecer que deverá a lei orçamentária anual compreender:
- o orçamento fiscal;
- o orçamento de investimentos; e - o orçamento da seguridade social.
De acordo com Araujo e Arruda (2004, p. 78), o orçamento fiscal representa o plano de ação fiscal implementado por um governo para um determinado exercício financeiro. Ele irá detalhar as receitas que poderão ser arrecadadas, assim como as suas respectivas utilizações em programas governamentais. Quanto ao orçamento de investimentos, entende-se a programação de investimentos de todas as empresas estatais de que a União, Estados e Municípios participem, direta ou indiretamente, como detentora da maioria do capital social votante. Abrangendo todas as entidades e todos os órgãos a ela vinculados, seja da administração direta ou indireta, bem como os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo poder público, o orçamento da seguridade social51 compreenderá as ações
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O termo seguridade social está relacionado ao conjunto de políticas públicas nas áreas de saúde pública, previdência social (seguro social) e assistência social (SANTOS; FERREIRA, 2002, p. 9).
governamentais relacionadas a saúde, previdência e assistência social, incluindo o detalhamento das receitas vinculadas aos gastos da seguridade social.
Neste contexto, vale salientar, entretanto, que o orçamento público não é apenas um instrumento de planejamento governamental, tendo início e fim em si mesmo. Setores da sociedade, mais interessados ou menos interessados, dificilmente viverão sem que usufruam, direta ou indiretamente, dos benefícios proporcionados pela execução do orçamento. Ciente desta influência que a execução da lei orçamentária consegue exercer sobre a sociedade, Silva (2004, p. 58) dividiu o estudo do orçamento em quatro principais aspectos, que ele denominou de aspecto político, aspecto jurídico, aspecto econômico e aspecto financeiro.
A respeito do aspecto político, Silva (2004, p. 58) declara que é o aspecto que diz respeito a natureza do orçamento público na condição de plano de governo do grupo ou facção partidária que detém o poder. Fazendo um comentário sobre Gaston Jèze, em sua obra Théorie générale du budget (1922), o autor relata que todo “governo não está no Poder senão para realizar o programa de partido político que o sustente”.
Quanto ao aspecto jurídico,
É o que define a Lei Orçamentária no conjunto de leis do país e constitui um aspecto bastante discutido, uma vez que para alguns autores o orçamento é sempre uma lei; para outros tanto pode ser uma lei, como mero ato administrativo; e, finalmente, para outros, o orçamento nunca é uma lei (SILVA, 2004, p. 59).
Sobre este aspecto, Angélico (1994, p. 18) declara:
Há, sobre a matéria, três teorias. A primeira, tendo à frente o economista alemão Hoennel, declara que o orçamento é sempre uma lei. A segunda, comandada pelo constitucionalista francês Léon Duguit, sustenta que o orçamento é, em algumas de suas partes, um simples ato administrativo, às vezes simplesmente contábil e, em outras partes, ele é lei. A terceira teoria, mais difundida, liderada pelo financista Gaston Jèze, entende que o orçamento possui apenas aparência de lei, mas sua substância não é a de uma lei. Para nós o orçamento não é essencialmente uma lei, mas um programa de trabalho do Poder Executivo. Da premissa de que o orçamento é uma lei, surgiram as locuções sinônimas: lei orçamentária, lei ânua52, lei de meios etc. (grifo nosso)
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Do termo lex annua, denominação dada por Cícero ao Edito Perpétuo do magistrado romano, cuja duração era de um ano (ANGÉLICO, 1994, p. 18).
Apesar das discordâncias, as Constituições brasileiras sempre consagraram o princípio do ato-condição para a lei orçamentária, vale dizer, o de que é um ato jurídico de procedência legislativa, mas que nada acrescenta ao conteúdo da lei, ainda que, sem ele e em certos casos, a lei não teria eficácia (SILVA, 2004, p. 60).
Quanto ao aspecto econômico,
É o resultado da evolução das características políticas do orçamento. Se o orçamento público é peça fundamental ao cumprimento das finalidades do Estado, não ha dúvida de que deverá observar que o melhor plano é aquele que resulta numa maior produção com menor gasto (SILVA, 2004, p. 60).
Este aspecto tem haver com a própria evolução do conceito de Estado. Com o crescimento da população, o desenvolvimento do comércio e o surgimento de modestas tecnologias, o Estado passou a ter de assumir um comportamento diferenciado no tocante a sua forma de agir na sociedade. Para Silva (2004, p. 60), este aspecto de estudo do orçamento é de suma importância uma vez que a intervenção do Estado na economia deve objetivar, entre outras coisas, a criação de empregos mediante novas fontes de trabalho e assim intervir na solução dos problemas sociais, principalmente, através do aumento da renda nacional e sua redistribuição.
O aspecto financeiro caracteriza-se pelo fluxo monetário das entradas da receita e das saídas da despesa, diz Silva (2004, p. 61). Entretanto, é importante frizar que este aspecto somente pode ser visualizado quando da execução do orçamento, momento em que o poder público terá a competência para cobrar os tributos e a realizar os gastos, de acordo com a programação constante da própria lei orçamentária e das políticas públicas definidas para um determinado período.