Eficiência na Administração Pública

Após a apresentação das disparidades regionais existentes no estado de Minas Gerais, bem como do importante papel desempenhado pela descentralização fiscal como instrumento de combate às desigualdades que afetam o estado, busca-se, ao longo desta seção, discutir os aspectos relacionados à capacidade da Administração Pública de proporcionar bem-estar a uma sociedade, de acordo com os critérios de eficiência.

A alocação de recursos constitui uma das mais importantes questões práticas das políticas públicas porque é difícil estabelecer uma ordem de prioridades diante da escassez de recursos e da diversidade de demandas apresentadas, já que essas demandas passam por constantes mudanças. É justamente nesse aspecto que se concentra a abordagem de eficiência.

De acordo com Moreira et al. (2011), a eficiência econômica pode ser analisada sob dois aspectos. No primeiro, busca-se atingir o produto máximo, dado determinado volume de recursos, e, no segundo, procura-se atingir uma meta estabelecida para o produto com os menores custos possíveis. Além disso, o conceito de eficiência na administração pública está ligado à ideia de possibilidades de trabalho em termos de geração de produtos e de configuração de resultados alcançáveis com os recursos disponíveis e os insumos utilizados, comparativamente a uma fronteira de desempenho possível de ser alcançada.

Moreira et al. (2011) salienta ainda que o conceito de eficiência das instituições públicas deve ser visto sob três perspectivas:

Eficiência técnica: na qual se avalia a possibilidade de aumentar a produção de bens e serviços públicos, mantendo-se a combinação de recursos ou a forma de trabalho, ou seja, sem alterar a estrutura dos órgãos públicos;

Eficiência alocativa: na qual se analisa a possibilidade de aumentar a geração de algum produto ou reduzir o consumo de algum insumo, mantendo-se a produção

ou o consumo dos demais itens no nível atual, alterando apenas os processos de produção;

Eficiência tecnológica: na qual se verifica a possibilidade de melhorar quantitativamente ou qualitativamente os produtos e resultados gerados, agindo sobre a composição dos recursos, dos insumos e da tecnologia utilizada.

No âmbito da administração pública, a aplicação dos recursos públicos deve ser orientada pela perspectiva da eficiência técnica, com orientação para a promoção do máximo de benefício social possível, sem que, no curto prazo de tempo, sejam possíveis grandes mudanças nos processos de produção ou na composição dos recursos e tecnologia adotados.

De acordo com Gupta e Verhoeven (2001), diversas abordagens para mensuração da eficiência dos recursos públicos têm sido propostas na literatura, com destaque para a Análise Envoltória de Dados (DEA). De modo geral, essas abordagens têm uma referência técnica para que seja possível obter uma medida direta da eficiência relativa na utilização dos recursos públicos.

Conforme exposto por Charnes, Cooper e Rhodes (1978), a técnica de análise de dados DEA pode ser um procedimento bastante útil para a análise da eficiência no setor público. Para Afonso e St. Aubyn (2005), a análise envoltória de dados pode ser aplicada a diversos setores em que o governo é o principal prestador de serviços.

Entre os estudos sobre a eficiência nos gastos públicos, destacam-se Gupta e Verhoeven (2001), que analisaram a eficiência da despesa nas áreas de saúde e educação em países africanos; Afonso e St. Aubyn (2005), que pesquisaram a eficiência na prestação de serviços públicos de saúde e educação nos países da OCDE; Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006), que investigaram o desempenho de governos nacionais na produção de serviços públicos; e Rayp e Van de Sijpe (2007), que analisaram a eficiência da despesa em diversas nações em desenvolvimento.

Além da eficiência nos gastos e políticas públicas, outra possibilidade a partir da DEA é a análise da ineficiência na provisão de serviços públicos. Alguns exemplos da aplicação dessa análise podem ser observados em Anderson, Walberg e Weinstein (1998), Chakraborty, Biswas e Lewis (2001), Caballero et al. (2004), Sola e Prior (2001) e Butler e Li (2005).

Ainda na literatura internacional, percebe-se uma aplicação da DEA também para a comparação da eficiência entre governos subnacionais. Destaca-se o trabalho

de Afonso e Fernandes (2006), que avaliaram a eficiência do gasto dos governos locais da região de Lisboa.

De acordo com Ribeiro (2008), de modo geral, as evidências empíricas dos trabalhos internacionais têm sugerido que o retorno marginal do gasto público é decrescente, havendo espaço para sua redução sem prejudicar a qualidade dos serviços disponibilizados. Essas evidências contribuem para o argumento de que a aplicação dos recursos públicos deve ser orientada para promover o máximo de benefício social possível.

Nos estudos produzidos no Brasil, a análise envoltória de dados tem sido amplamente empregada nas ciências sociais aplicadas, principalmente na área da administração pública, que vêm se valendo, mais intensivamente, desse método a partir de meados da década de 1990. Entre os estudos brasileiros que utilizaram a metodologia DEA, podem ser destacados os trabalhos de Sousa e Ramos (1998a, 1998b, 1999), precursores da aplicação dessa metodologia na avaliação do setor público. Em outros trabalhos, Sousa procurou fazer incorporações à metodologia DEA para análise da eficiência técnica nos municípios brasileiros (SOUSA, CRIBARI-NETO, STOSIC, 2005; SOUSA, STOSIC, 2005).

Alguns outros exemplos da implementação da análise de eficiência por meio da DEA podem ser identificados nos trabalhos aplicados para análise da eficiência das instituições do Ensino Superior (FAÇANHA; MARINHO, 1999), da eficiência dos municípios brasileiros na prestação de serviços públicos (BOUERI, GAPARINI, 2006), na análise da equidade e eficiência dos estados no contexto do federalismo fiscal brasileiro (SOUZA JUNIOR; GASPARINI, 2006), na investigação da eficiência dos gastos municipais em saúde e educação no estado do Rio de Janeiro (FARIA; JANNUZZI; SILVA, 2008), na análise da eficiência das escolas de Minas Gerais (DELGADO; MACHADO, 2007), na investigação dos níveis de eficiência na utilização de recursos no setor de saúde nas microrregiões de Minas Gerais (FONSECA; FERREIRA, 2009), na identificação dos fatores determinantes da eficiência dos programas de pós-graduação acadêmicos em administração, contabilidade e turismo (MOREIRA; FERREIRA; SILVEIRA, 2011).

Quanto aos estudos brasileiros que avaliaram a eficiência dos gastos públicos na geração de bem-estar social, destacam-se trabalhos que analisaram a eficiência técnica dos estados brasileiros na geração de bem-estar e na redução da desigualdade

na distribuição de renda (MARINHO; SOARES; BENEGAS, 2004), na verificação da existência de trade-off entre bem-estar e desigualdade em um estudo de caso para os municípios mineiros (SHIKIDA; MILTON; ARAUJO JR., 2007), na análise comparativa do desempenho e eficiência do gasto público brasileira em relação a um conjunto de países da America Latina (RIBEIRO, 2008), na avaliação do quão eficiente tem sido a atividade tributária dos estados brasileiros para a redução da desigualdade e promoção do bem-estar social para a sociedade (MACIEL; PIZA; PENOFF, 2009) e na avaliação da eficiência do gasto público municipal na geração de bem-estar (KUWAHARA; PIZA, PENOFF; MACIEL, 2010).

Na análise de políticas públicas de previdência social, foco deste trabalho, identificou-se apenas o estudo de Caetano e Miranda (2007), que utiliza a metodologia da análise envoltória de dados para comparar os gastos previdenciários entre diversos países, considerando as condições sociais, demográficas e econômicas de cada um deles. Os autores utilizaram, como variáveis de insumo, a razão de dependência demográfica, a relação entre aposentadoria e renda per capita, quantidade de contribuintes para um regime previdenciário, alíquotas de contribuição previdenciária e idade mínima de aposentadoria. A variável de produto foram os gastos com previdência como proporção do PIB.

Conforme os autores ressaltam, a priori o uso da variável gasto pode parecer estranho, uma vez que, em geral, os gastos são colocados como variáveis de input. Porém, este trabalho pretende comparar justamente tais gastos, dadas as condições sociais, demográficas e econômicas de cada país. Assim, os países que atingem mais altos índices no modelo são aqueles cujos gastos são mais elevados em relação às suas possibilidades estruturais. Como resultados, os trabalhos apontam que o Brasil está no topo do ranking entre os países com o sistema previdenciário superdimensionado.

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