EIXO JURÍDICO

No decorrer do século XIX, com as transformações econômicas, políticas e sociais, a questão da propriedade da terra no Brasil se consolidou como expressão de poder da classe dominante em detrimento do acesso ao solo das classes mais pobres. A regulamentação da propriedade e posteriormente do controle edilício, reafirmaram essa diferença.

Até meados do século XIX, a terra no Brasil era concedida pela Coroa, as chamadas sesmarias, ou era simplesmente ocupada. A terra não tinha valor sem o escravo, este sim, elemento central da produção econômica cafeeira. Com a Lei de Terras n.º 601 de 1850, as terras poderiam ser adquiridas apenas por compra e venda ― afastando os trabalhadores da possibilidade de tornarem-se proprietários. A lei transformou a terra em mercadoria, nas mãos dos que já detinham "cartas de sesmaria" ou provas de ocupação "pacífica e sem contestação", e da própria Coroa, oficialmente proprietária de todo o território ainda não ocupado, e que a partir de então passava a realizar leilões para sua venda. Dessa forma os imigrantes não tinham acesso a terras, nem mesmo para a produção de subsistência, o que forçou seu assalariamento nas grandes plantações. Nesse contexto, também em 1850, transformações econômicas e pressões inglesas forçaram o fim do trafego negreiro, impulsionando as mudanças na produção agrícola.

Tal situação consolidou a divisão da sociedade em duas categorias bem distintas: os proprietários fundiários de um lado⁴³, e do outro, sem nenhuma possibilidade de comprar terras, os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos às dívidas com seus patrões ou simplesmente ignorantes de todos os procedimentos necessários para obter o título de propriedade⁴⁴.

No período agro-exportador e de uma industrialização incipiente imperou, tanto no Rio quanto em São Paulo, uma visão de que as cidades não podiam ser a expressão do atraso nacional frente ao modernismo das grandes cidades européias. Por isso, em ambas cidades já havia uma sistemática segregação social: reproduzia-se na cidade a

43 Uma elite que se manteria para sempre no poder, pois estaria na origem da burguesia industrial nacional, que por sua vez consolidaria sua hegemonia a partir da década de 30.

44 FERREIRA, João Whitaker. A cidade para poucos: breve história da propriedade urbana no Brasil. Artigo disponível em http://www.fau.usp.br/docentes/ depprojeto/j_whitaker/index.html, acessado em 08/07/2005.

mesma diferenciação social resultante da hegemonia das elites que se verificava nos latifúndios.

É dessa época que datam os primeiros registros de cortiços e até mesmo de ocupação dos morros com moradias populares. No entanto, os Códigos de Posturas Municipais de SP (1886) e Rio de Janeiro (1889) proibiam a construção de cortiços nas áreas centrais. A exigência das normas afastou a população pobre do mercado formal. Além disso, os Códigos determinavam recuos para as construções que só podiam ser aplicados em lotes de grande área, restringindo assim, por meio da lei, a ocorrência de terrenos pequenos e mais baratos. A casa unifamiliar, de grande porte, centrada no lote, era a casa padrão das regulamentações urbanísticas, acrescentando-se posteriormente o edifício vertical, também de mais alto padrão social.

Os planos urbanísticos de embelezamento, regidos sob os padrões mais modernos de controle de urbanização, tinham como argumento o necessário controle sanitário. Mas inauguraram simultaneamente uma outra prática, a da diferenciação de localizações urbanas privilegiadas que, com uma complexa legislação urbanística, estabelecia normas rígidas para a construção de edifícios e uso e ocupação do solo, o que privilegiava o mercado imobiliário. O resultado era a elitização dos espaços urbanizados e expulsão da população trabalhadora e pobre, que não tinha capacidade financeira para atender às exigências legais.

A era Vargas, a partir de 1930, caracterizou-se pela construção de uma nação com um Estado forte, promotor da industrialização e da formação de um mercado de consumo interno significativo. O fez sem, entretanto, promover a reforma agrária e mantendo intacta a base fundiária do país. Com a intensificação da industrialização, foram atraídos para as cidades muitos migrantes, o que aumentou o problema da provisão de habitação para a classe trabalhadora.

O problema habitacional foi potencializado pela Lei do Inquilinato de 1942, que congelou o valor dos aluguéis, retraindo o mercado de aluguel e ampliando o de compra e venda. Para a maioria da população, cuja renda era insuficiente para a aquisição de imóveis em bairros centrais, tornou-se impossível também o aluguel, restando a possibilidade de casa própria auto-construída em loteamentos periféricos. (ver em maior detalhe no eixo urbanístico ambiental)

A mudança para um novo paradigma econômico ocorreu com a abertura ao capital internacional promovida nos anos 50 pelo presidente Juscelino Kubitschek. A partir desse momento, com a chegada das multinacionais, a industrialização brasileira sofreu uma inflexão significativa, garantindo o “milagre econômico”. Mas esse modelo de intenso crescimento sofria de um duplo problema: por um lado, estabelecia um padrão de atraso tecnológico, pois as indústrias traziam para cá tecnologias já obsoletas em seus países de origem, e por outro lado estava condicionado a um padrão de alta concentração da renda, já que se baseava na manutenção de uma mão-de-obra de baixo custo, necessariamente sub-assalariada.

No período seguinte, a ditadura militar desmontou a mobilização da sociedade civil em torno das grandes reformas sociais, inclusive a urbana, substituindo-a por um planejamento urbano centralizador e tecnocrático. Na década de 70, tem início a aplicação de uma legislação que regulamenta a produção de loteamentos, exigindo a instalação de infra-estrutura e espaços públicos pelo loteador. A legislação paulistana

que impõe regras de qualidade aos loteamentos é de 1972; a legislação nacional sobre esse assunto é de 1979 - a Lei Federal 6766/79. A incorporação de controles ambientais é instituída na Região Metropolitana de São Paulo com a Lei de Proteção aos Mananciais - 898/75 e 1172/76.

Ao serem aprovadas, as duas Leis nº 6766/79 e nº 898/75 continham dispositivos admitindo a regularização, sob forma de exceção, do que já estava implantado, criando a figura do “empreendimento adaptado”. Com a interdição do registro em Cartório de propriedades em loteamentos irregulares, iniciada com a Lei 6766/79, houve uma verdadeira “corrida à regularização”, que ocorreu simultaneamente à criação das legislações de exceção acima referidas. Como as condições físicas dos loteamentos eram infinitamente inferiores ao estabelecido nas novas leis, a grande expectativa dos loteadores passa a ser comprovar que estavam implantados antes de 79 e antes de 75, se na região dos mananciais.⁴⁵

No entanto, muitos loteamentos não foram adaptados, apesar de tentarem diretrizes para fazê-lo junto a Secretaria Estadual do Meio Ambiente. Em paralelo, a expansão dos loteamentos irregulares continuou ocorrendo, senão em áreas novas, subdividindo áreas anteriormente parceladas em lotes menores.

A Constituição de 1988 tornou exigência a formação do sistema de normas de direito urbanístico, que deve ser composto pelas normas constitucionais referentes à política urbana, lei federal de desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a política urbana estabelecidas nas Constituições dos Estados, lei estadual de política urbana e a legislação estadual urbanística e o conjunto de normas municipais referentes à política urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas dos Municípios, no Plano Diretor e na legislação municipal urbanística.⁴⁶

A inclusão da Política Urbana na Constituição, como relata Martins (2004), deveu-se a uma forte pressão política de setores da sociedade. Com a instalação da Assembléia Constituinte e diante da insipiência da questão urbana na agenda política nacional, foi articulada e apresentada à Assembléia Constituinte, em 1987, a Emenda Popular pela Reforma Urbana. Daí resultaram os artigos 182 e 183 da Constituição Nacional, com foco central na instituição da Função Social da Propriedade e da Cidade. A regulamentação desses dois artigos e da Política Urbana de um modo geral tardou, no entanto, treze anos de luta contínua, mobilização e negociação, até a aprovação, em 2001, do Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001.

Essa lei define as diretrizes gerais da política urbana, os instrumentos destinados a assegurar que a propriedade urbana atenda a sua função social, os instrumentos de regularização fundiária e os instrumentos de gestão democrática da cidade. Os instrumentos são ferramentas que o poder público, em especial o município, deve utilizar para implementação da política urbana e para a gestão de seu território.

Apesar dos avanços no quadro jurídico e urbano, principalmente com os instrumentos do Estatuto da Cidade no que tange a função social, ainda há desafios a serem

45 MARTINS, M. L. R. R. Relatório da pesquisa Reparação de danos e Ajustamento de Conduta em Matéria Urbanística - Caderno de Projeto. Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAUUSP, FAPESP. São Paulo, 2005.

46 Estatuto da Cidade. Guia de Implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Instituto Pólis, 2001, p. 27.

superados, ou seja, a incorporação desses instrumentos nos Planos Diretores Municipais e, mais do que isso, sua implementação de fato pelos municípios, superando os conflitos já anunciados. Para isso a população precisa debater a dinâmica de produção do urbano e conhecer os instrumentos e zoneamento relativos ao solo, seus avanços e limites. Caso contrário, o Plano Diretor se mantém como um documento tecnicista e elitista, desconhecido pela sociedade, com pouca aplicabilidade e interferência nas decisões que orientam o crescimento da cidade.