Elementos Conceituais

PASTOR RIDRUEJO entende, que não é possível conceituar organismos internacionais sem um tratamento minimamente interdisciplinar, pois o fenômeno é complexo e necessita de análises segundo várias perspectivas científicas. Assim, elege o enfoque técnico-jurídico, histórico-sociológico e político, a sua compreensão, reconhecendo que os campos de conhecimento atingidos pela atuação específica de cada organismo internacional podem ser bem utilizados para compreendê-lo."

Há autores que, de forma operacional, tentam definir o que seja uma organização internacional. Neste sentido, DIEZ DE VELASCO as conceituam como “associações

96 SEITENFUS, idem, p. 33; SANTOS, R. S , idem, p. 31-2. 91 SANTOS, R. S., idem, p. 32-3; SEITENFUS, idem, p. 33.

98 Sobre o assunto ver: KLAES, Marianna Izabel Medeiros. Supranacionalidade: paradigma necessário ao Mercosul. 1999. Dissertação (Mestrado em Direito) - Curso de Pós-Graduaçáo em Direito, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, capítulo I.

voluntárias de Estados, estabelecidas por acordo internacional, dotadas de órgãos permanentes, próprios e independentes, encarregados de administrar interesses coletivos e capazes de expressar uma vontade juridicamente distinta de seus membros”;100 SEINTENFUS entende, que “trata-se de uma sociedade de Estados, constituída através de um Tratado, com a finalidade de buscar interesses comuns através de uma permanente cooperação entre seus membros”.101 SOARES ressalta, que são “associações voluntárias de Estados que, sendo dotadas de uma personalidade jurídica distinta da dos Estados-membros, instituem órgãos próprios, para levarem a cabo a defesa de interesses comuns”.102

Outros autores, como SERENI, as define como “uma associação voluntária de sujeitos do Direito Internacional, constituída mediante tratado internacional e regulada nas relações entre as partes por normas de Direito Internacional, e que se concretiza numa entidade de carácter estável, dotada de um ordenamento jurídico intemo próprio, e de órgãos próprios, através dos quais prossegue fins comuns aos membros da Organização, mediante a realização de certas funções e o exercício dos poderes necessários que lhe tenha sido conferidos”.103 Segundo BINDSCHEDLER, tratam-se de uma “associação de Estados instituída por um tratado, que prossegue objectivos comuns aos Estados membros e que possui órgãos próprios para a satisfação das funções específicas da Organização”.104 MOREIRA assinala que são “organismos interestaduais, em regra com personalidade jurídica internacional, competência especializada e não genérica, instituídas por tratados sujeitos à ratificação pelos órgãos soberanos de cada Estado membro”.105

Ademais desses conceitos, outros mais poderiam ser evidenciados, contudo para PASTOR RIDRUEJO, não existe um consenso em tomo de um estatuto conceituai do que seriam as organizações internacionais, dentro de uma perspectiva de objeto de conhecimento

99 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 687; SEITENFUS, idem, p. 21.

100 DIEZ DE VELASCO VALLEJO, Manuel. Las organizaciones internacionales. 10. ed. Madrid: Tecnos, 1997. p. 41.

101 SEITENFUS, idem, p. 26-7. Em itálico no original. 102 SOARES, idem, p. 373.

103 SERENI apud PEREIRA, QUADROS, idem, p. 412. Outra tradução da definição de SERENI é que se trata de “uma associação voluntária de sujeitos de direito internacional, constituída por ato internacional e disciplinada nas relações entre as partes por normas de direito internacional, que se realiza em um ente de aspecto estável, que possui um ordenamento jurídico intemo próprio e é dotado de órgãos e institutos próprios, por meio dos quais realiza as finalidades comuns de seus membros mediante funções particulares e o exercício de poderes que lhe foram conferidos”. SERENI aoud MELLO, idem, p. 573.

104 BINDSCHEDLER apud PEREIRA, QUADROS, idem, p. 413.

105 MOREIRA, Adriano. Teoria das relações internacionais. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999, p. 339. Em itálico no original.

mesmo desse fenômeno, ressaltando, entretanto, que seus elementos característicos, cuja maioria de estudiosos inclina-se a acordar, são os seguintes:106

a) O primeiro elemento constitui o caráter interestatal, representado por uma associação de Estados, de sujeitos de Direito Internacional,107 não se constituindo, portanto,

pela união de forças sociais distintas dos Estados, tais como de organizações não- govemamentais (ONG’s), apesar de algumas organizações internacionais admitirem a existência e a colaboração de tais entidades em seu seio, para alcançarem de suas finalidades específicas, que poderão coincidir com a atuação de tais ONG’s, por exemplo, no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO); que, por fim, o caráter interestatal também implica que o(s) órgão(s) mais importante(s) do organismo internacional seja uma composição intergovemamental, ou seja, formado por representantes dos governos dos Estados- membros.108

Há que se observar, também que algumas organizações internacionais podem admitir outros sujeitos de Direito Internacional que não os Estados propriamente ditos como seus membros, por exemplo, a Santa Sé, que é membro participante de várias organizações internacionais; há também o fato de uma organização internacional poder ser membro de outra organização semelhante, tais como: (I) a Organização das Nações Unidas ser parte das já referidas União Postal Universal e União Internacional das Telecomunicações; (II) a

Comunidade Econômica Européia (CEE) ser membro do antigo GATT, hoje OMC.109

Ressalte-se, que a literatura reconhece a existência de membro:(I) ordinário; (II) associado; (III) parcial; (IV) filiado; (V) observador de organizações internacionais. Pelo primeiro, são designados aqueles que ingressam voluntariamente e que participam normalmente de sua existência, sem qualquer restrição em relação aos demais membros ordinários; pelo segundo, são designados aqueles que estão numa “situação particular” - geralmente não podem votar - em relação aqueles membros ordinários em situação normal, sendo exemplo histórico, a situação, como membros participantes, dos territórios coloniais ou sob tutela perante os organismos internacionais especializados da Organizações das Nações Unidas (ONU); pelo terceiro, são designados aqueles Estados que somente participam de órgãos particulares ou subsidiários de organismos internacionais, sendo um exemplo o caso da Suíça, tanto no Fundo das Nações Unidas para a Criança e Adolescência (UNICEF) quanto da

106 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 688. PEREIRA, QUADROS, idem, p. 413. 107 Nessa linha de entendimento vide PEREIRA, QUADROS, idem, p. 415. 108 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 688-9; DIEZ DE VELASCO, idem, p. 42.

Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (CNUCED ou UNCTAD); pelo quarto, são designados aqueles membros que ingressam nos organismos internacionais com menos direitos que um membro associado, mas bem superiores ao de um simples observador, sendo que sob tal status - estatuto - são aceitos tanto entes estatais como não estatais. Enfim, tanto de Estados como de organizações não-govemamentais; pelo quinto, são aqueles que têm um estatuto muito limitado dentro de uma organização, podendo apenas, como regra geral, participar das atividades que possam estar interessados mais efetivamente.110

Finalmente, outros aspectos que ressaltam: (I) quando uma entidade não possui qualidade de sujeito de Direito Internacional e participa de um organismo internacional. Nesse caso, sua participação é na qualidade de “participação separada”, e isso se dá em função das exigências ditadas pelos fins do respectivo organismo, “o que no fundo equivale à atribuição de uma personalidade jurídica internacional ad hoc”,in como, no caso, onde regiões de um Estado, por si, poderem fazer parte da União Postal Universal e União Internacional das Telecomunicações; (II) o caso da Organização Internacional do Trabalho ilustra a situação onde, apesar da organização ter os Estados como seus membros componentes, a sua representação se dá obrigatoriamente por delegações estaduais tripartites, formadas por representantes do governos, da classe patronal e da classe dos trabalhadores.112

b)0 segundo elemento característico das organizações internacionais é o seu caráter voluntário. Trata-se aqui, de sua formação ser através de um tratado instituinte estabelecido entre Estados,113 sendo excepcional a existência de uma organização criada por resolução de uma conferência internacional, como foi - nesta situação excepcional - a origem da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP). No caso de organizações internacionais criadas por resoluções de órgãos de organizações internacionais pré-existentes,

109 PEREIRA, QUADROS, idem, p. 415; PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 689.

110 MELLO, idem, p. 574-5; PEREIRA, QUADROS, idem, p. 433. Observe-se aqui que, pelo fato de seu principal órgão decisório ser de composição eminentemente intergovemamental, tais organismos ou organizações internacionais são também designados por organismos ou organizações intergovemamentais. Entretanto, o caráter de interestatalidade é que prepondera em tais organismos, pois são uma associação de Estados, sendo, assim, rigorosamente incorreto a designação “intergovemamental”, pois não são os governos os seus membros. Excluída toda forma de associação distinta de Estados - ou sujeitos de direito internacional - da definição de organismos ou organizações internacionais, convencionou-se chamar tais associações não-estatais como organizações não-govemamentais. Sobre isso vide PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 688. Na mesma linha, observe-se que as expressões “organizações internacionais” e “organizações supranacionais” melhor seriam designados por “organizações interestaduais” e “organizações supraestaduais”. Sobre isso vide PEREIRA, QUADROS, idem, p. 421, nota de rodapé n.° 1.

111 PEREIRA, QUADROS, idem, p. 415. 112 Idem, p. 415-6.

trata-se, em verdade, de órgãos subsidiários de tais organizações-mães, tanto de fato como de direito, sendo que nesta situação temos a Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD); mas nada impede que uma organização criada neste molde possa se transformar em organismo internacional especializado, alcançando o status - independente - de autêntica organização internacional, como foi o caso da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI).114

Ressalte-se que, uma vez criadas, tais organizações não se limitam aos Estados signatários do tratado, podendo receber adesão de novos Estados, assim como a saída de antigos membros.115 A esfera internacional não cessa de projetar novas formas de criação de tais organismos, sendo, atualmente, indagado se seria possível a sua instituição através de um acordo político, um acordo que não teria natureza de tratado internacional,116 não chegando, os autores, ao consenso sobre tal questão.

c)0 terceiro elemento característico é o sistema de órgãos permanentes que tais organismos internacionais devem possuir, a fim de assegurar sua existência contínua e efetiva no seu campo específico de atuação. Tal elemento diferencia as organizações das denominadas conferências internacionais, uma vez que estas possuem certas características semelhantes às das organizações.117 Note-se que, geralmente, a secretaria, através do secretário geral, a fim de cumprir eficazmente sua missão passa a ser dotado de personalidade jurídica internacional, adquirindo reconhecimento de garantias e direitos na esfera internacional, podendo, por isso, assinar acordos-sede, com todos os direitos e obrigações inerentes a uma representação diplomática no exterior, e mesmo emitir passaportes para seus funcionários. Tais fatos vinculam-se à idéia de permanência da organização internacional, no sentido de sua durabilidade na consecução de seu objeto de existência.118

d) O quarto elemento característico das organizações internacionais diz respeito a sua autonomia de vontade, relacionada diretamente com a possibilidade de expressar uma vontade juridicamente distinta da vontade individual de seus Estados-membros, vontade esta circunscrita ao que foi previsto como sua específica atribuição no respectivo tratado

113 PEREIRA e QUADROS assinalam que este fato identifica-se com o que denominam por “elemento internacional” de tais organizações, ou seja, serem criadas por um instrumento de direito internacional, em regra, um tratado internacional. In: PEREIRA, QUADROS, idem, p. 414.

114 Sobre isso vide também PEREIRA, QUADROS, idem, p. 414-5; DIEZ DE VELASCO, idem, p. 42-3. 115 MELLO, idem, p. 575.

U6 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 689-90.

117 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 690; no mesmo sentido PEREIRA, QUADROS, idem, p. 413.

118 SEITENFUS, idem, p. 24-5; no mesmo sentido PEREIRA, QUADROS, idem, p. 414; DIEZ DE VELASCO, idem, p. 44.

instituinte.119 Essa vontade autônoma, no plano jurídico, torna-se indissociável da

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personalidade jurídica própria da organização internacional.

e) O quinto elemento característico das organizações internacionais, encontra-se na competência própria e singular - princípio da especialidade - 121 que cada uma delas possui, vinculando sua existência, funcionamento e matérias de competências, assinaladas, essas, no próprio tratado instituinte. Os Estados possuem competência de ordem geral e plena, diferentemente das organizações internacionais, que possuem competência de atribuição, restritas às assinaladas de maneiras expressa ou implícita no seu tratado instituinte.122

f) Finalmente, o sexto elemento caraterístico das organizações internacionais é o sentido teleológico de suas existências, ou seja, os seus fins específicos na sociedade internacional, “não outro que a satisfação dos interesses comuns dos Estados mediante a cooperação internacional institucionalizada’,123 reconhecendo-se que tal cooperação apresenta diferentes graus de intensidade, podendo “tratar-se de uma simples coordenação ou harmonização de políticas e comportamentos dos Estados membros, ou (...) até o ponto onde os referidos Estados transfiram aos órgãos da organização o exercício de algumas de suas competências soberanas”.124

SEITENFUS assinala também o multilateralismo e a institucionalização como outros elementos característicos de tais organizações. O primeiro - o multilateralismo - trata-se da passagem da política internacional do bilateralismo para ao multilateralismo, quando a cooperação internacional deixa de ser apenas entre dois Estados para alcançar três ou mais Estados. Assim, há organização internacional quando, no mínimo, três Estados decidem criá- la. O multilateralismo, em certo sentido, tanto pode caracterizar-se pelo regionalismo como pelo universalismo. A marca que diferencia as organizações desses dois últimos tipos é dada mais pela composição dos sócios do que nos seus objetivos e princípios. Desta forma, pelo tipo de organismos internacionais regionais, os Estados-membros têm por característica pertencerem a um espaço geográfico próximo e delimitado. Pelo tipo de organismos internacionais universais, não há qualquer tipo de discriminação quanto ao Estado-membro que deseje fazer parte desses organismos. Note-se também, que no relacionamento entre organismos regionais e organismos universais, não pode haver incompatibilidade entre os compromissos estabelecidos regionalmente por um Estado com aqueles estabelecidos

119 No mesmo sentido PEREIRA, QUADROS, idem, p. 413 e 414. 120 Conforme ressaltam PEREIRA, QUADROS, idem, p. 414. 121 PEREIRA, QUADROS, idem, p. 414.

122 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 690; DIEZ DE VELASCO, idem, p. 44-5. 123 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 690.

universalmente, havendo uma relação de subordinação quanto aos objetivos e princípios do regional para o universal.125

O segundo - a institucionalização - trata de um dos elementos característicos e eminentemente extrínseco às organizações internacionais, vinculado à criação de um ambiente internacional dotado de maior previsibilidade ou, dito de outra forma, o projeto de uma fiitura comunidade internacional superando a atual estrutura de sociedade internacional,126 onde haveria uma autoridade superior aos Estados, regulando assunto, que as unidades estatais abdicam parte da sua soberania e transferem a favor dessa autoridade superior, a fim que ela delibere e decida sobre os mesmos. Reconhece SEITENFUS, a complexidade dessa idéia, tendo em vista a atual natureza relacional de Estados frente a estrutura de relações multilaterais.127

1.3.2. CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO

Vários são os critérios de classificações das organizações internacionais. Os diversos enfoques e seus autores apresentam semelhanças entre si. Para os fins deste trabalho, e o objetivo-problema que norteia a pesquisa, serão enfatizados critérios de classificação e as questões que se entendem importantes a melhor compreensão do assunto.

a) PASTOR RIDRUEJO apresenta três critérios abrangentes: (I) quanto à participação; (II) quanto à matéria objeto da cooperação; (III) quanto aos métodos de cooperação.128

1) Em relação ao primeiro critério, dividem-se os organismos em organismos universais e organismos restritos ou fechados. Nos organismos universais todos os Estados da

124 Idem, p. 690.

125 SEITENFUS, idem, p. 23-4. Um Estado “não pode concluir um tratado que viole tratado institutivo de organização internacional de que ele faça parte”, segundo MELLO, idem, p. 576.

126 As expressões comunidade internacional e sociedade internacional aqui trabalhadas não são de sentido idêntico. Conforme ensinamento de CUNHA e PEREIRA, Ferdinand Tõnnies foi quem inseriu na literatura sociológica a classificação dos grupos sociais em sociedades e comunidades. Para o referido sociólogo alemão, “a comunidade era uma forma de associação resultante da ‘vontade essencial’ (Wesenwille) dos seus membros, ou seja, uma afectio societatis correspondente a imperativos profundos do seu próprio ser, de forma que não seria possível a escolha entre pertencer-lhe ou não. A sociedade seria produto da ‘vontade arbitrária’ (Kurwille) dos seus membros. Corresponderia, portanto, a uma decisão voluntária, não sendo forçoso pertencer-lhe. A comunidade corresponde assim a aspirações essenciais da natureza humana. Os vínculos que ligam entre si os seus membros definem-se sem que estes directamente os tenham querido. São seus exemplos a Família, a Nação e o Estado. A sociedade é um meio de realizar em comum certos fins deliberadamente escolhidos e os vínculos sociais correspondentes são criados pela vontade dos associados. São seus exemplos as sociedades comerciais, as associações culturais e desportivas, etc”. In: CUNHA, PEREIRA, idem, p. 11.

127 SEITENFUS, idem, p. 25-6. Sobre a consideração do gênero humano como uma só comunidade mundial, vide MOREIRA, idem, p. 22 e segts.

sociedade internacional podem participar. Nos organismos restritos ou fechados reúnem-se Estados com fundamentos geopolíticos como regra geral, ou afinidades de outra índole, sendo marcantes os eminentemente econômicos.129

2) Em relação ao segundo, dividem-se as organizações com competência geral e a organizações com competência especial. Nas organizações com competência geral, o tratado instituinte prevê a cooperação em todas as questões que se estime útil e oportuna, sem limitações, e nas organizações com competência especial, somente a cooperação em setores definidos de atividades, tais como o econômico, o cultural, o social, o militar , etc. Tal distinção também tem um fiindo político, pois a falta de delimitação de competências pode provocar tensões entre os Estados-membros quando o organismo começar a funcionar, podendo ainda ameaçar ou provocar alteração do equilíbrio existente entre os membros- participantes frente a novas necessidades emergentes não percebidas e resolvidas quanto ao seu encaminhamento por todos. Por fim, o caráter geral ou especial do organismo poderá repercutir na sua estrutura e funcionamento e provocar resistências de alguns Estados quanto a sua participação.130 As organizações de fins específicos compõe a grande maioria das organizações internacionais, agrupando-se no tipo de cooperação militar e de segurança; de cooperação econômica; de cooperação social, cultural e humanitária; e de cooperação técnica e científica.131

3) Em relação ao terceiro, é possível estabelecer quatro sub-classificações das organizações internacionais: de coordenação, de controle, de operacionalização e de integração. Esse critério resulta um tipo de organismo com contornos muito mais imprecisos que os obtido pelos outros critérios, pois a maioria dos organismos acabam não se encaixando numa só das sub-classificações referidas.132

129 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 696-7; DIEZ DE VELASCO, idem, p. 47. DIEZ DE VELASCO concebe tal classificação como organizações de vocação - ou âmbito - universal e organizações de caráter regional, tendo o Sistema ONU - composto por todos seus organismos especializados - como exemplo de universalidade. Quanto às organizações de caráter regional, a limitação de Estado em seu seio deve-se a afinidades objetivas (contiguidade geográfica) ou subjetivas (econômicas, políticas, religiosas, etc.). Tendo por parâmetro o critério geográfico, é possível identificar organizações intercontinentais (Organização da Conferências Islâmica - OCI), continentais (Organização dos Estados Americanos - OEA), inter-regionais (Associação Latino-Americana de Integração - ALADI), regionais (Conselho da Europa - CDE) ou sub-regionais (Mercado Comum do Sul - MERCOSUL). Mas os motivos que definem os critérios para a criação de tais organismos de caráter mais restrito podem ser a (I) conjugação de motivos geográficos e a (II) identificação de uma comunidade de interesses, tanto isoladamente quanto em conjunto, observando-se também que, dentre desse marco, se inscreve o fenômeno de multiplicação de OI’s e onde se desenvolvem os processos mais avançados de institucionalização da cooperação que se conhece na sociedade internacional. In: DIEZ DE VELASCO, idem, p. 48.

130 PASTOR RIDRUEJO, idem, p. 697; DIEZ DE VELASCO, idem, p. 45-6. 131 DIEZ DE VELASCO, idem, p. 46-7

(I) Os organismos de coordenação visam orientar e harmonizar o comportamento dos Estados-membros à consecução de objetivos de interesses comuns, procurando realizar estudos, consultas, negociações e difundir informações, etc., e alcançar a coordenação do comportamento dos Estados. Reúnem a maior parte das organizações internacionais, adotando a via clássica de relacionamento, o respeito às soberanias, as decisões por unanimidade, que podem ou não ser implementadas no âmbito de sua jurisdição territorial. (II) Os organismos de controle procuram velar pela observância dos tratados mediante diversos procedimentos, como a celebração de debates públicos, recepção dos informes dos Estados, comprovação de infrações etc., sendo exemplo, o Organismo para a Proscrição de Armas Nucleares na América Latina (OPANAL).133 (III) Os organismos operacionais atuam no meio internacional por seus próprios meios, ou por meios que lhes são disponibilizados pelos Estados-membros,