EMBAIXADORES “POLÍTICOS” E DIPLOMATAS EM GOVERNOS

PORTUGUESES

O

tem consagração legal, sendo, no entanto, vulgarmente utilizado, na comunicação social e na linguagem comum, para designar pessoas alheias às carreiras profissionais que são indica- das para a chefia de missões diplomáticas, bilate- rais ou multilaterais.

Em rigor, deve dizer-se que, na história da di- plomacia, todos os representantes diplomáticos começaram por ser “políticos”, porquanto, na au- sência de carreiras estruturadas de diplomatas profissionais, eram sempre figuras de confian- ça pessoal do soberano as que eram destacadas para o representar junto de um seu homólogo – dispondo aliás, tradicionalmente, de poderes de representação muito alargados e bem supe- riores aos dos atuais profissionais. Daí resulta a designação, um tanto gongórica, de “embaixador extraordinário e plenipotenciário”, que ainda hoje sobrevive na liturgia diplomática.

O crescimento do número de Estados na cena in- ternacional, que se acentuou fortemente após as descolonizações subsequente à Segunda Guerra mundial, provocou um aumento exponencial das missões diplomáticas (e consulares) bilaterais. Também o surgimento de organizações interna- cionais de natureza permanente, que veio a ter lugar ao longo do século XX, obrigou os Estados a estruturar e a reforçar as respetivas carreiras diplomáticas, que acabaram por se tornar, no es- sencial, em normais carreiras de serviço público, com prestação alternada de funções nos quadros interno e externo, ao serviço dos ministérios en- carregados da representação internacional dos Estados.

Por muito tempo, os diplomatas profissionais de carreira, quando colocados em postos externos, permaneceriam sob a chefia de personalidades estranhas à sua carreira, as quais dispunham da confiança política do poder de turno. Com o au- mento do número desses postos, aos diplomatas profissionais passou a ser acessível a chefia de missões diplomáticas – tal como, desde há muito, já ocorria com os postos consulares.

Na generalidade dos países democráticos – os Estados Unidos da América foram sempre uma notável exceção, onde a chefia das principais embaixadas é sempre atribuída a personalida- des políticas e a financiadores ou coletores de financiamento das campanhas presidenciais –, a prática caminhou no sentido de atribuir progressivamente aos diplomatas de carreira a direção das embaixadas e das representações permanentes junto dos organismos multilaterais. Porém, convém notar que, em muitos países, as exceções a esta regra foram e continuam a ser imensas. Pode dizer-se, em tese, que um grande número de Estados, praticando-o ou não, conti- nua a não fechar a porta à possibilidade de desig- nar para a chefia das suas missões diplomáticas figuras não oriundas do seu serviço público es- pecializado para tal fim.

Portugal não foi estranho à evolução que se pro- cessou pelo mundo. Depois de um período – todo o tempo da Monarquia e da Primeira República – em que as chefias das escassas missões diplo- máticas eram reservadas a figuras de indicação política, geralmente com um perfil relativamente elevado e uma reconhecida qualificação e imagem

públicas, os últimos anos do Estado Novo, precisa- mente pela multiplicação do número de embaixa- das, vieram a consagrar uma crescente presença de profissionais diplomáticos na direção dessas estruturas externas. Verdade seja que a maioria dos diplomatas que vieram a ser escolhidos para a chefia de missões diplomáticas de maior impor- tância o terão sido pelo facto de partilharem ideo- logicamente as finalidades do regime, naquilo que constituiu então uma forte politização da carreira, motivada pela concentração obsessiva e mono- temática da diplomacia portuguesa em torno da questão colonial. Algumas escassas exceções, de diplomatas mais “independent-minded” que ascen- deram à chefia de postos relevantes, não chegam para infirmar esta evidente regra.

Ao tempo da Revolução de 1974, apenas no Brasil (José Hermano Saraiva) e na Argentina (Luís Pinto Coelho) o regime de então mantinha “em- baixadores políticos”. Era manifestamente uma presença já residual, o que se justificava pelo fac- to do regime poder contar, entre os diplomatas profissionais, com quadros que garantiam, por adesão política e/ou por boa qualidade técnica, uma eficaz execução da sua política.

Com a ocorrência do 25 de abril, terá havido, no seio do novo poder político, um debate sobre a oportu- nidade de “refrescar” o quadro diplomático profis- sional, e não apenas a chefia dos postos externos, com figuras que dessem garantias de lealdade ao novo curso político do país. Fora isso, aliás, o que acontecera após a implantação da República, em 5 de outubro de 1910, ou na decorrência da instaura- ção da Ditadura militar, em 28 de maio de 1926. Ao tempo de 1974, chegou mesmo a ser ventilada a ideia do preenchimento do quadro diplomático, a nível intermédio, por figuras tidas como pos- suindo credenciais democráticas, com o argu- mento de que a algumas gerações havia estado vedado, por determinantes políticas, o acesso à carreira diplomática. Essa ideia, por razões que se desconhecem, mas que poderão ter esta- do ligadas à dificuldade em obter um consenso interpartidário e com outros centros de poder, acabou por não vingar, tal como não viria a ter vencimento a proposta, ainda mais radical, de um “saneamento” profundo nos funcionários diplomáticos que haviam servido o regime di- tatorial. Na prática, foram apenas afastados al-

guns diplomatas acusados de um excessivo zelo persecutório dos opositores ao anterior regime, foram feitas algumas naturais mudanças de che- fias diplomáticas externas, mas foi, no essencial, mantido em funções o corpo de funcionários diplomáticos no ativo.

Permaneceu, no entanto, sempre aberta a por- ta ao recrutamento de “embaixadores políticos”. Nenhum partido político da nova ordem democrá- tica deu até hoje sinais de recusar a possibilidade de vir a usar no futuro a rede diplomática para acolher personalidades estranhas à carreira pro- fissional. Bem pelo contrário, por mais de uma vez foram notórias posições públicas que indiciam a vontade potencial de, no futuro, vir a retomar esse caminho. O Partido Socialista parece ser aquele onde esse tropismo parece sobreviver com maior intensidade. Não há assim vontade de impor um normativo legal para acabar com essa possibi- lidade, nem se tem notado, por parte dos chefes do Estado a quem compete nomear formalmente os embaixadores, no quadro da competência em matéria de política externa que a Constituição lhes faculta, uma determinação no sentido de não favorecer essa prática.

Desde o 25 de abril até ao termo de 2018, os 27 governos da Democracia indicaram um total de 31 “embaixadores políticos”. Como se constatará, mais de um terço desses embaixadores foi nomea- do no período que antecedeu a promulgação da Constituição de 1976.

Assinale-se que, por legislação ulteriormente pu- blicada, a algumas dessas personalidades, com um mínimo de anos de serviço na função, viria a ser facilitado o ingresso no próprio quadro di- plomático corrente, podendo dessa forma rodar entre postos, no abandono daquela que era a jus- tificação mais vulgar para a sua designação – a sua especial adequação ao exercício de funções num determinado posto. Nenhuma das persona- lidades que ascendeu à carreira diplomática por essa via está hoje em funções. Aliás, à data da produção deste texto, apenas existe uma única figura de “embaixador político” – o representan- te permanente junto da UNESCO.

Como é natural, a presença de figuras de nomea- ção política para a chefia de missões diplomáticas, curto-circuitando profissionais que progridem

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regularmente na sua carreira, com expetativa de acesso a esses lugares cimeiros num prazo míni- mo de cerca de duas décadas, não é muito bem aceite entre os diplomatas profissionais. Porém, pode dizer-se que a carreira diplomática portu- guesa, em tempos democráticos, soube conviver bem com esta imperativa realidade e só em tem- pos mais recentes, através das suas estruturas sindicais, tem vindo a dar nota pública do seu desagrado, quando esse tipo de nomeações even- tualmente ocorre.

Vale a pena constatar que a circunstância de algumas das personalidades, vindas do exte- rior da carreira, se terem constituído num valor acrescentado interessante para o serviço di- plomático contribuiu para minorar essa reação negativa. Porém, no seio da carreira diplomáti-

ca, prevalece a perceção – justa ou meramente corporativa, cada um a lerá à sua maneira – de que a maioria dessas personalidades externas, que foram designadas em vários ciclos políti- cos, não deixaram uma imagem impressiva que justificasse a excecionalidade da sua escolha e que, as mais das vezes, a sua designação cor- respondeu a meros jogos de oportunidade e de favorecimento político, pela sua proximidade com os governos da ocasião.

Na lista que a seguir se apresenta, optou-se por colocar cada um dos 31 “embaixadores políti- cos”, nomeados em tempo democrático, sob os governos que os designaram, com nota da data e posto da primeira nomeação (com referência, aos postos subsequentes que nove dentre eles viriam posteriormente a ocupar).

Governos Provisórios (1974/1976) Francisco Ramos da Costa, 1974, Belgrado (Também Copenhaga)

Mário Neves, 1974, Moscovo José Veiga Simão, 1974, ONU Albertino Almeida, 1975, Maputo

José Fernandes Fafe, 1975, Havana (Também México, Praia, embaixador itinerante, Buenos Aires)

Ernâni Lopes, 1975, CEE (Também Bona)

António Coimbra Martins, 1975, Paris Maria de Lurdes Pintasilgo, 1975, UNESCO José Manuel Galvão Teles, 1975, ONU Manuel Bello, 1975, OCDE André Infante, 1976, Argel 1° (PS) e 2° (PS/CDS) Governos constitucionais, primeiro-ministro Mário Soares (1976/1978) António Flores de Andrade, 1977, Lusaka

Manuel João da Palma Carlos, 1977, Havana

José Cutileiro, 1977, Conselho da Europa (Também Maputo, CSCE em Estocolmo, Pretória)

Álvaro Guerra, 1977, Belgrado (Também Nova Deli, Kinshasa, Conselho da Europa e Estocolmo)

Vitor Cunha Rego, 1977, Madrid

Walter Rosa, 1977, Paris (Também Caracas)

Vitor Alves, 1977, embaixador itinerante 3°, 4° e 5° Governos constitucionais, de iniciativa presidencial (Ramalho Eanes) (1978/1979) Henrique Granadeiro, 1979, OCDE

6° Governo Constitucional (PSD/CDS), primeiro-ministro Sá Carneiro (1980) Pedro Pires de Miranda, 1980, embaixador itinerante 7° Governo Constitucional (PSD/CDS), primeiro-ministro Pinto Balsemão (1981/1982) Pedro Roseta, 1981, OCDE

9° Governo Constitucional (PS/PSD), primeiro-ministro Mário Soares (1983/1985) Vítor Crespo, 1984, UNESCO

10º, 11° e 12° Governos Constitucionais (PSD), primeiro-ministro Cavaco Silva (1985/1995) José Augusto Seabra, 1986, UNESCO (Também Nova Deli, Bucareste, Buenos Aires)

Eugénio Anacoreta Correia, 1988, São Tomé (Também Praia)

Fernando Santos Martins, 1988, OCDE

Raquel Ferreira, 1988, Estocolmo (Também Tóquio)

José Silveira Godinho, 1993, OCDE 15° Governo Constitucional (PSD/CDS), primeiro-ministro Durão Barroso (2002/2004) Basílio Horta, 2002, OCDE

17° e 18° Governos Constitucionais (PS), primeiro-ministro José Sócrates (2005/2011) Eduardo Ferro Rodrigues, 2005, OCDE Manuel Maria Carrilho, 2009, UNESCO 21° Governo Constitucional (PS), primeiro-ministro António Costa (2015-) António Sampaio da Nóvoa, 2017, UNESCO