Fornecida a UFPE - Mestrado Profissional em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste
1. Quais as vantagens das Parcerias Público-Privadas - PPPs para o governo e sociedade?
As PPPs são, segundo a lei brasileira, formas de contratos de concessão para viabilizar investimentos em projetos de infraestrutura que não tenham auto-sustentação para permitirem pagam seus custos de construção, operação e manutenção com os valores eventualmente cobrados dos usuários.
Suas vantagens para o Estado (não necessariamente do governo) concentram-se na possibilidade de adiantar investimentos cuja realização com recursos orçamentários seriam muito demorados ou impossíveis. Adicionalmente, há vantagens que podem vir da utilização de novas tecnologias ou da redução da corrupção existente em obras públicas (destacada no uso do conceito de Value for Money ao comparar as duas formas de gestão).
As vantagens a sociedade estão relacionadas ao acesso aos ativos tangíveis e intangíveis decorrentes da disponibilidade dos serviços decorrentes desses investimentos.
2. Na sua visão, quais os empecilhos para tornar as PPPs um instrumento factível no contexto de impossibilidade do Estado suprir as demandas de infra-estrutura? A PPP é um instrumento de Direito Público que, para que possa atingir seus objetivos, precisa alterar a forma de o Estado organizar-se, para que possa definir os indicadores a serem exigidos da prestação do parceiro e acompanhá-los, dividindo os riscos da prestação com o concessionário privado. Exceto alguns Estados (Minas Gerais é o exemplo mais virtuoso), poucos entes da federação adaptaram-se para essa tarefa.
Igualmente, como estamos no campo dos investimentos em infraestrutura, há necessidade de projetos básicos e de investimentos prévios que exigem tempo e recursos, que não costumam ser considerados pelos constituintes ou pelos analistas. O tempo de maturação dos projetos brasileiros tem sido o que tem ocorrido em outros países.
3. Quais os principais atrativos para iniciativa privada participar de uma PPP? A possibilidade de ter acesso ao fluxo de caixa previsível de setores de monopólio legal ou natural, normalmente delegados apenas aos Estados nacionais, entes federados ou a seus agentes diretos.
4. Como o Sr. analisa o panorama do desenvolvimento das PPPs no mundo? Há três tipos de países desenvolvendo PPPs. Países com processos maduros, como os anglo- saxões. Países onde a PPP vem se desenvolvendo com diferentes graus de sucesso, como México, Brasil e Índia, assim como países em que os processos estão sendo iniciados (Angola) ou paralisados (Marrocos e Peru). Sugiro a leitura de artigo anexo.
5. Que lições podem ser consideradas como aprendidas pelas experiências internacionais com PPPs?
O governo do Reino Unido mostrou um caminho diferente do modelo latino de concessões ao criar uma Unidade de PPP (entre outros órgãos) para tratar desses projetos de forma proativa com a prioridade que exigem, assim como com a credibilidade necessária.
O uso de troca de ativos como terras ou de disposições de plano diretor urbano (autorização para aumento de gabarito, por exemplo) têm funcionado para a construção de escolas, unidades de saúde, delegacias, presídios e de outros complexos ligados a atividades do poder público.
PPP parece encontrar um limite de 12% do orçamento de investimento em infraestrutura e só funciona onde há uma real vontade política de realmente dividir os riscos e não de transferi- los para um dos parceiros majoritariamente.
6. Qual a repercussão da adoção do modelo de PPP em países em desenvolvimento?
Falando internacionalmente, há que cuidar que existem definições diferentes para PPP no ordenamento legal dos diversos países. Na maioria deles, tudo que entendemos como concessão comum é compreendida como PPP. Nesse sentido a PPP tem sido um sucesso, com sua adoção em quase todos os países do mundo.
No sentido da lei brasileira, que restringe a PPP aos projetos sem auto-sustentação por sua receita original (tarifas em energia elétrica ou pedágios) ou pela falta dela (presídios, por exemplo), as experiências em países em desenvolvimento têm sido muito limitadas, quer pela falta de credibilidade do parceiro público quer pela intenção legal de deixar todos os riscos somente com uma das partes (setor público ou setor privado).
A falta de sofisticação financeira desses países também parece atrasar a sua implantação, que fica dependente de agências multilaterais ou de consultorias internacionais. Esse não é o caso brasileiro, que conta com bancos públicos acostumados às engenharias financeiras necessárias e com a existência de um mercado de capitais em que fundos de pensão poderiam dar liquidez à procura por títulos de concessionárias privadas.
7. Como o Sr. avalia o nível de maturidade das instituições públicas e privadas do Nordeste para aplicação do instrumento PPP?
Em 2005/6 houve um movimento forte de Estados nordestinos (Ceará e Pernambuco, por exemplo) no sentido de conhecerem melhor a PPP. A Bahia iniciou imediatamente estudos para seu uso em um emissor submarino em Salvador pela EMBASA, que foi paralisado para revisão após a eleição seguinte. Com a percepção do custo da adequação da Administração pública e de que não havia uma demanda clara, essa atenção foi diminuindo, concentrando-se em projetos específicos como aeroportos ou rodovias, alguns deles nos Municípios maiores da região. Não parece existir uma demanda clara por projetos de PPP.
Os projetos federais de PPP no Nordeste (estradas na Bahia e irrigação no Rio São Francisco) terminaram sendo transformados em concessões comuns ou foram postergados. O BNB
estudou o modelo e preparou-se para atuar como agente financeiro, mas não houve a demanda esperada.
O setor privado nordestino participou dos estudos e dos seminários que foram feitos a respeito, mas teve que seguir a reboque da falta de apetite dos entes da federação.
Essa postura das partes não me permite concluir que exista um nível de maturidade, falando de forma geral, das instituições públicas e privadas do Nordeste para o uso da PPP.
8. Como o Brasil tem se projetado em relação a aplicação de PPPs?
A incapacidade do governo federal em utilizá-las, inclusive por motivos ideológicos, tem projetado uma imagem de retração ou de desencanto no uso da PPP. O movimento do governo federal parece mais no sentido de utilizar obras públicas, sociedades de economia mista ou joint-ventures com o setor privado para a execução de projetos de investimento como os do PAC. Há utilização muito diferenciada, quanto à forma e à eficácia conforme o Estado ou Município que seja o poder concedente.
O elemento mais importante, reconhecido internacionalmente, foi a criação de um fundo garantidor para o financiamento de PPP, servindo como um colchão de liquidez para conforto dos credores.
9. No caso brasileiro, quais os ganhos com a Lei n° 11.079/04 - Parcerias Público- Privadas – PPP?
A Lei 11.079/04 foi um marco na nossa legislação de direito público por várias razões. A Lei 8.666/93 de Licitações e Contratos Administrativos tratou da mesma matéria, mas não atendia aos contratos de prestação de serviços superiores a cinco anos, bem como não atendia à complexidade dos projetos de infraestrutura. A Lei 8987/95, que tratou das concessões, mas além de alijar as operações sem auto-sustentação, protegia apenas o parceiro público.
A Lei de PPP cobriu essas lacunas de previsão legal e protegeu melhor os interesses do parceiro privado. Essas leis foram complementadas pela Lei 11.196/05 (Lei do Bem), que incluiu previsões de acesso ao controle pelos agentes financeiros. O estudo dessa engenharia financeira de PPP tem que contemplar todas essas leis e mais a legislação pertinente de cada setor (elétrico etc.).
Do ponto de vista legal, a Lei de PPP representou sofisticação e aperfeiçoamento. Do ponto de vista institucional trouxe instrumentos que passaram a ser aplicados em todas as concessões com maior detalhamento e aprimoramento dos controles. Do ponto de vista financeiro criou instrumentos mais sofisticados e melhores, como o fundo garantidor de PPP, que passaram a ser utilizados em outras operações.
10. Como o Sr. analisa a afirmação de que a “Parceria Público-Privada não é opção, mas falta de opção”?
Ninguém no setor público gosta da perda de poder e do compartilhamento de decisões representados pela PPP. É a absoluta falta de recursos para a realização dos investimentos em serviços exigidos pela população ou pelos empresários que obriga a administração à composição representada pela PPP. É uma opção à inércia.