Escolha racional e teoria da escolha pública

Para a Ciência Econômica, os agentes econômicos tomam suas decisões para maximizar algo: enquanto que os consumidores buscam maximizar a felicidade ou a satisfação, as empresas buscam os lucros, os políticos querem votos e as organizações filantrópicas visam ao bem-estar social. O comportamento maximizador baseia-se na presunção da racionalidade dos agentes.

A escassez de recursos obriga os agentes a fazer escolhas. A relação custo- benefício constitui fator importante de decisão, pois os indivíduos tendem a escolher a alternativa cujos benefícios superem os custos. Assim, pela teoria da escolha racional, ao analisar as alternativas disponíveis, os indivíduos tendem a buscar a opção capaz de lhes proporcionar maior utilidade. A escolha se pauta na avaliação que cada indivíduo faz da utilidade das alternativas.

A partir do pressuposto de que o indivíduo é maximizador racional, pode-se inferir três conceitos fundamentais: a) relação inversa entre preço e quantidade; b) o custo de oportunidade e c) a tendência de que os recursos sejam alocados para seu valor de uso mais elevado227.

Devido às críticas em relação à subjetividade das preferências, o que dificulta a apuração das satisfações pessoais, a AED passou a adotar como critério de mensuração da utilidade, as preferências das pessoas como dados228. “Assim, seria mais correto afirmar que o resultado A tem mais utilidade para um jogador do que o resultado B porque ele prefere A a B do que afirmar que o resultado A é preferido a B pelo jogador porque tem maior utilidade do que B”.229

226 _{Nesse sentido, ver: DA SILVA NETO, op. cit., p. 244.}

227 _{HIRSCH, Werner. Law and Economics: an introductory analysis. London: Academic Press, 1988, p. 4-}

5.

228 _{Os economistas não possuem um método para comparar a força das preferências, mas tão somente a}

ordem destas.

229 _{CALLIARI, Marcelo Procópio. A Aplicabilidade da Teoria dos Jogos ao Direito Internacional: um}

estudo exploratório. Tese (doutorado) – Curso de Pós-graduação da Faculdade de Direito da São Paulo,

Da mesma forma, diante da restrição em sua renda, se o indivíduo deixa de gastar um dólar a menos no produto x para gastar um dólar a mais em y, significa que a utilidade de y aumentou. Esta situação é chamada de benefício marginal da realocação orçamentária. O indivíduo continuará com esta escolha até que o benefício da mudança (deixar de comprar x para comprar y) seja equivalente ao custo marginal, quando a decisão atinge o seu ponto ótimo. A partir do momento em que o custo da mudança for maior que o seu benefício, o indivíduo abandonará essa escolha.

O mesmo se aplica em relação aos impactos das condutas dos agentes sobre a sociedade. Enquanto o custo marginal, por exemplo, de certa empresa de investir em tecnologia para reduzir a poluição for equivalente aos benefícios marginais, os investimentos permanecerão iguais.230

Para realizar as suas escolhas, é importante que os indivíduos obtenham o mínimo de informação possível, uma vez que a busca por informações adicionais não pode gerar custos superiores aos da própria escolha231.

As regras jurídicas equivalem a preços e, por isso, possuem o condão de estimular ou desestimular as escolhas dos indivíduos. Por conseguinte, segundo a teoria da racionalidade individual, o efeito das normas sobre a coletividade é explicado por meio da soma das escolhas individuais.

Da mesma forma, os interesses que condicionam as ações governamentais, ao analisar as alternativas disponíveis, nem sempre levarão os governos a eleger a opção que melhor atenderá à maximização do bem-estar social. A teoria que visa a explicar esse tipo de situação é conhecida como escolha pública (Public Choice).

Essa teoria se iniciou no final dos anos de 1940, mediante o debate sobre a economia do bem-estar entre Bergson e Samuelson232. Obteve notoriedade em 1966, por meio da revista Papers on Non-Market Decision Making, nome que foi alterado dois anos depois para Public Choice. A teoria foi desenvolvida e consolidada com James Buchanan e Gordon Tullock233, que introduziram o individualismo metodológico na análise das tomadas de decisões políticas, contrapondo a ideia de que a tomada de decisão política

230 _{Nesse sentido, COOTER e ULEN ressaltam que “qualquer esforço a mais irá custar mais do que vale.}

Qualquer esforço a menos causaria uma redução dos benefícios […]”. In: COOTER; ULEN, op. cit., p. 47.

231 _{Nesse sentido, ver: POSNER, op. cit., p. 19.}

232 _{Bergson-Samuelson. Social Welfare Functions and the Theory of Social Choice. The Quarterly Journal}

of Economics, 1979, p. 73-90.

233 _{BUCHANAN, James. TULLOCK, Gordon. The Calculus of Consent: logical foundations of}

Constitucional Decmocracy. Ann Arbor, Michigan, 1962. James Buchanan também recebeu um Prêmio

busca o bem comum. Assim, Buchanan e Tullock definiram a teoria da escolha pública como “política sem romance”.234

Dessa forma, a teoria aplica os métodos da economia na análise de comportamento político, sendo “o estudo econômico da adoção de decisões que não pertencem a situações de mercado, ou, simplesmente, a aplicação da economia à ciência política”.235 _{Assim, o}

objetivo da teoria coincide com o da Ciência Política, mas a metodologia adotada pertence à economia, uma vez que o indivíduo age na política do mesmo modo que participa do mercado. Para Mueller, “o comportamento básico da escolha pública, é o mesmo da economia, segundo o qual, o homem é um ser egoísta, racional e maximizador de utilidade”.236

Diferentemente dos neoclássicos, para quem a tomada de decisão constitui fato exógeno, já posto na sociedade, a teoria da escolha pública inclui a participação dos indivíduos nesse processo, os quais buscam aumentar seu bem-estar. Nesse sentido:

A Public Choice está preocupada com o comportamento de entidades políticas e burocráticas quanto ao processo decisório e seu reflexo no mundo real, em que os agentes maximizam interesses através de escolhas políticas reveladoras de comportamentos estratégicos e otimizadores.237

Portanto, a teoria analisa o processo de tomada de decisão política, seus efeitos sobre a sociedade, os eleitores e os resultados obtidos pelo processo democrático, reconhecendo que os vetores que conduzem o comportamento político e econômico são distintos. Ao passo que os primeiros buscam a manutenção do poder, os últimos primam pela eficiência. Nesse sentido, afirma Sykes:

Pressupõe-se que os Estados se comportem como maximizadores do bem-estar econômico ou para maximizar a função do bem-estar social com peso maior sobre o eleitorado. As preferências do ‘Estado’ podem ser as de seus líderes políticos, que podem maximizar votos,

234 _{Tradução livre de: “Politics without romance”. In: Idem; ibidem, p. 45.}

235 _{Tradução livre de: “Public Choice can be defined as the economic study of non-market decision making,}

or simply the application of economics to political Science”. In: Mueller, Dennis C., Public Choice III,

Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 1.

236 _{Idem; ibidem.}

contribuições de campanha, ou seu bem-estar pessoal. Inúmeras outras variações podem ser imaginadas, dependendo do contexto.238

O fato de os Estados nem sempre optarem pela eficiência não implica, necessariamente, na irracionalidade de suas preferências, mas significa que os vetores que conduzem esse processo de decisão são mais complexos.239 _{De todo modo, os Estados}

optarão, em primeiro lugar, pela maximização de seus próprios interesses e, em segundo lugar, pelos interesses dos demais240.

Por esse motivo, faz-se mister analisar as premissas da Teoria da Escolha Pública (Public Choice Theory), que possui duas formas de abordagem: a positiva e a normativa. Pela primeira, busca-se descrever os resultados políticos ao estudar a conduta dos representantes durante a campanha e após eleitos, o comportamento dos eleitores e os resultados decorrentes da democracia. Já a segunda vertente tem por escopo prescrever as instituições que devem ser adotadas.241

Ao adotar o individualismo metodológico, a teoria da escolha pública se mostra pessimista em relação à democracia, partindo do postulado de que as eleições são determinadas por interesses particulares de indivíduos ou grupos de pressão. Dessa forma, a expressão rent seeking (busca por renda) é adotada para designar as medidas que concedem vantagens que não seriam possíveis obter no mercado privado e, por isso, são pleiteadas por pequenos grupos de interesses pela via política.242

Para Mackaay e Rousseau243, “o Estado se ocupa, especialmente, de tudo aquilo que os grupos de interesse conseguem fazer com que assuma; nada parecendo limitar a expansão dessa agenda”. Assim, pressupõe-se que os valores sociais decorrem, na verdade, dos valores individuais da sociedade.

Essas interferências influenciam o tamanho da fatia da torta. Aliás, quando os governos começam a se preocupar mais com os interesses pessoais do que gerais, impedem o aumento do tamanho da torta.

238 _{Tradução livre de: “States may be assumed to behave as economic welfare maximizers, or to maximize}

a social welfare function that weighs the welfare of certain constituencies more heavily than others. The preferences of the ‘State’ may be assumed to be those of its political leaders, who may maximize votes, campaign contributions, or their personal welfare. Innumerable other variations can be imagined depending on the contexto”. In: SYKES, op. cit., p. 6.

239 _{Nesse sentido, ver: CALLIARI, op. cit., p. 77.} 240 _{SYKES, op. cit., p. 6.}

241 _{ROEMER, op. cit., p. 57-58.}

242 _{Nesse sentido, ver: MACKAAY; ROUSSEAU p. 177-179.} 243 _{Idem; ibidem, p. 179.}

A título de exemplo, pode-se citar a agricultura nos Estados Unidos e a indústria automotiva no Brasil. Os agricultores norte-americanos representam apenas três por cento da população total do país e são beneficiados com subsídios à exportação, que encarecem os preços internos dos produtos agrícolas para os noventa e sete por cento de consumidores.244

Da mesma forma, o Brasil tem concedido subsídios a fim de beneficiar a indústria nacional de automóveis por meio do programa Inovar-auto, instituído pela Lei nº. 12.715/2012 e implementado pelo Decreto nº. 7.819/2012, que, aparentemente, tem por escopo incentivar a inovação tecnológica, beneficiando a indústria, as empresas comercializadoras de automóveis e os consumidores. Todavia, os incentivos são discriminatórios e visam a promover a substituição de importações no país, beneficiando, exclusivamente, a indústria nacional de automóveis.245

Isso ocorre, principalmente, porque os pequenos grupos se organizam e pressionam o governo a adotar políticas específicas aos seus interesses, enquanto que os efeitos de tais políticas são disseminados sobre maior parte da população, que possui dificuldades em se organizar. A lógica da teoria da escolha pública é a do visível e invisível, pela qual “os políticos tendem a criar políticas com vantagens concentradas e custos dispersos”.246

Assim, grupos grandes de indivíduos facilitam o comportamento egoístico oportunista. Por sua vez, grupos menores e coesos dificilmente são dissipados. Ademais, grupos pequenos e grandes, mas com interesses específicos terão mais chances de êxito que grupos grandes com interesses gerais.

Por esse motivo, o fato de os governos dependerem de suporte político advindo dos produtores e, de estes serem mais organizados do que os consumidores, faz com que os interesses dos produtores sejam privilegiados. Além disso, os custos dessas políticas de interesse de pequenos grupos são dissipados entre os consumidores e, por isso, pouco sentem seus efeitos para exercer qualquer tipo de pressão sobre os governos.

244 _{ASHFORD, Nigel. Schools of Thought in Classical Liberalism, Part. 3: Public Choice. Disponível em:}

<http://www.learnliberty.org/videos/schools-thought-classical-liberalism-part-3-public-choice/>. Acesso em: 08 jun. 2015.

245 _{Nesse sentido, ver: Feriato, Juliana Marteli Fais. O Novo Regime Automotivo Brasileiro e o Acordo}

sobre Subsídios e Medidas Compensatórias da OMC. XXII CONPEDI/UNICURITIBAMENEZES, p. 438-

459.

Dessa forma, o pessimismo da teoria da escolha pública quebra aquela visão singela de que o interesse do governo, ao fazer uso dos subsídios, se restringe a corrigir falhas de mercado.

As organizações internacionais também podem influenciar a tomada de decisão política interna. Congleton247 alerta para a internacionalização das políticas públicas por meio dessas organizações que, por sua vez, funcionam como fórum internacional para a tomada de decisão política. Concomitantemente, essa internacionalização é determinada pela política interna, “embora com um olho nos acontecimentos internacionais e, a pedido de grupos de interesses internacionais”.248

Em relação à observância das normas da OMC, os motivos que levam um governo a cooperar ou não, podem ser tanto o poder, o interesse, o conhecimento ou mesmo a junção de todos249. Independentemente deles, Lucena ressalta que:

O motivo de agir de maneira mais cooperativa, no final das contas, é a análise de custo-benefício que ele faz, pois o que se quer, nesse caso específico, interessa mais do que o modo como se costuma agir.250

Presume-se aqui a existência do comportamento egoísta e oportunista que, por sua vez, não deixa de ser racional, uma vez que a irracionalidade leva à sucumbência da humanidade. Assim, mesmo o egoísta precisa reconhecer o outro para a sua subsistência.251

Diante dessas circunstâncias, o sistema da OMC deve, primeiramente, apurar esta realidade, segundo a qual os Estados buscam maximizar os seus interesses com o menor custo e o maior benefício possível. Tal reconhecimento é crucial para promover a cooperação entre os membros.

Congleton252 alerta sobre a globalização das políticas públicas:

247 _{CONGLETON, op. cit.} 248 _{Idem; ibidem.}

249 _{Nesse sentido, ver: LUCENA, Andréa Freire de. Cooperar ou não cooperar, eis a questão: a}

Organização Mundial do Comércio, o Brasil e o Contencioso Embraer-Bombardier. Tese (Doutorado em

Relações Internacionais) – Curso de Doutorado em Relações Internacionais da Universidade de Brasília, 2006.

250 _{Idem; ibidem, p. 218.}

251 _{Nesse sentido, ver: GONÇALVES; STELZER, op. cit., p. 60.} 252 _{CONGLETON, op. cit.}

Se novos interesses comuns estão sendo identificados e avançados, todos nós seremos beneficiados, mas se estão sendo identificados novos interesses especiais e estritos, é possível que que a globalização política nos deixe em situação pior.253

A responsabilidade da OMC, portanto, é promover os interesses gerais de seus membros, impedindo que políticas públicas oriundas de interesses particulares prevaleçam. Para tanto, a organização deve estar munida de instrumentos para controle de políticas restritas, como os subsídios específicos, para que não prevaleçam interesses individuais de uns em detrimento de outros.