Especialização funcional em grupos decisórios

Na literatura sobre política-burocrática é bastante generalizada a idéia de que todos atores dentro de um grupo compartilham o poder de forma equivalente e interagem em jogos para se chegar a uma decisão – nenhum indivíduo ou departamento é preponderante e o poder é compartilhado de forma igualitária entre esses atores (Kaarbo: 1998, 74). Essa não é uma característica restrita a trabalhos puros de política- burocrática. Um exemplo é o volume de Irving Janis, que trata de uma patologia psicológica de processo decisório (Groupthink). De acordo com o autor, durante a Crise dos Mísseis, o grupo utilizado por Kennedy para deliberar sobre o problema funcionava de forma que seus membros exerciam a função de “generalistas” céticos, ou seja, em uma situação não hierárquica (Janis: 1982, 141).

As diferenças dos recursos dos atores só emergem nessas teorias quando há a discussão sobre as estratégias de barganhas utilizadas no processo de ‘pulling and

hauling’. Destler coloca a questão exatamente nesses termos quando afirma que quem

influencia qual discussão e em qual grau é determinado pelas estratégias utilizadas dentro do processo decisório doméstico. Essas estratégias, por seu turno, seriam derivadas da autoridade formal, obrigações, status, conhecimento, confiança do presidente, representação de constituintes específicos, acesso ou controle sobre informações, alianças com governos estrangeiros e capacidade na produção de bons trabalhos (Destler: 1974, 58).

Allison e Halperin também utilizam a mesma idéia. Para os autores, em jogos decisórios, a probabilidade de sucesso de um determinado ator depende de seu poder e sua habilidade em utilizar vantagens de barganha derivadas da autoridade formal, controle sobre recursos necessários para implementar a ação, responsabilidade para implementar a ação, controle sobre informação e capacidade de persuadir outros atores, em especial aqueles que têm controle sobre a implementação (Allison e Halperin: 1972,

52). Halperin e Kaarbo seguem a mesma linha de Destler e Allison. Somente quando os autores falam em como as estratégias que os participantes utilizam para influenciar seus pares é que a questão da diferenciação dos atores é abordada (Halperin: 1974, 139-50; Kaarbo: 1998, 74).

Dessa maneira, a literatura não consegue ver como a diferença de recursos não impacta o processo decisório somente por intermédio das estratégias que os atores utilizam para alavancar seus interesses dentro de uma unidade decisória. Na verdade, a diferença de recursos ajuda a moldar a própria unidade e o processo de decisão. A dificuldade em ver a questão sob esse prisma talvez seja derivada da clássica distinção de Huntington entre processo decisório legislativo e executivo – usada por Rosenau, Neustadt e outros autores, que criaram as bases para o modelo da política-burocrática.

Para Huntingon, a natureza do processo decisório pode ser ou legislativa ou executiva. O processo legislativo ocorre quando as unidades participantes do processo decisório são relativamente semelhantes em termos de poder (e conseqüentemente devem barganhar entre si); há desacordo sobre os objetivos de uma política (policy); e há mais de uma alternativa a ser considerada. Já o processo executivo ocorre quando as unidades participantes diferem em poder (são hierarquicamente posicionadas); objetivos fundamentais e valores não estão sob discussão; e o número de alternativas é limitado (Rosenau: 1967, 43-4). Esses dois processos não apresentam-se necessariamente nos respectivos ramos executivos e legislativos de um governo, podendo ocorrer os dois na área de política externa. Os trabalhos de política-burocrática salientam a natureza legislativa do processo decisório, notadamente as características de barganha, desacordo na definição da política (policy) e relativa semelhança em termos de poder dos atores.

Isso retira bastante alcance explicativo desses modelos. A principal razão é que o próprio desenho da unidade de decisão será influenciado pela divisão dos recursos entre os atores. Uma outra questão que não deve ser esquecida é que no processo decisório há diversas atividades que devem ser realizadas – podendo ocorrer uma divisão do trabalho por uma coordenação lateral entre os atores e não uma barganha (Destler: 1974, 14). A coordenação lateral implica que os atores podem até ter poder igual, mas como desempenham funções distintas, não se encaixam dentro do modelo legislativo; e se a distinção do poder não se dá em linhas hierárquicas, e sim em linhas de função definidas por controle de recursos e especialização, o processo não se assemelha ao processo executivo.

especialização e diferenciação funcional dentro do processo de decisão. A idéia para estruturar esse modelo é a de que devemos analisar uma unidade decisória como um sistema de relacionamento de competências (Snyder, Brucket al.: 1962, 106). Isso significa que os atores participantes de uma unidade decisória desempenharão diferentes tarefas necessárias para tomar e, em alguns casos, executar uma determinada decisão. O que explica a participação de um ator em uma tarefa e não em outra é que cada organização desenvolve suas habilidades e sua capacidade de comprometer recursos, o que constrange o que elas podem fazer ou não (Beasley, Kaarboet al.: 2001; Hudson: 2007, 76). Dessa maneira, os recursos e os incentivos necessários para desempenhar uma tarefa são cruciais para o entendimento do processo decisório (Kingdon: 1995, 70).

Essa diferenciação é relevante porque cada tipo de participante tem a tendência de ser mais importante ou ativo não só em uma determinada tarefa, mas em um assunto, estágio, tipo de decisão e oportunidade de ação. O porquê dessa relação está no fato de os recursos que são necessários para desempenhar cada tarefa e os incentivos que impactam em cada tipo de variável serem distintos, daí a maior importância de um ator em uma determinada condição e menor em outra. A importância vai ser determinada não só pelas estratégias empregadas pelos atores dentro da unidade decisória, pois a própria estrutura institucional dessa unidade criará um viés em favor de certos atores em uma determina condição. Isso significa que o marco institucional não agrega a potencialidade dos atores no desempenho de tarefas específicas de forma equilibrada (Cohen: 1977, 31).40