Itamaraty (com consultas)

Um outro modelo decisório ocorreu quando o Itamaraty definiu a posição externa brasileira, mas ele teve que comunicar aos órgãos domésticos as decisões que tomou, para que houvesse uma avaliação ou aprovação. Ocorreu, geralmente, no estágio de definição de agenda no plano multilateral em assuntos políticos considerados de maior gravidade para políticas controladas por outros órgãos. Aqui, já houve mais espaço para que os órgãos domésticos e agentes não governamentais influíssem na posição externa do país, mas, mesmo assim, o Itamaraty foi quem teve o controle sobre quais atores escutar, quando e de que forma. Não raro essa dinâmica ocorreu quando o órgão já tinha uma posição determinada e quis somente criar uma legitimidade doméstica para suas preferências.

Itamaraty Delbragen Órgãos domésticos GATT Agentes não governamentais

Figura 6: Itamaraty como unidade decisória (com consulta)

Essa modalidade emergiu, por exemplo, antes da criação do Grupo Interministerial de Serviços, que tinha a competência de formular a posição brasileira no

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No acervo Paulo Nogueira Batista do CPDOC há um grande número de documentos relacionados com o episódio.

assunto para as negociações que se iniciariam em 1986. Assim, analisando o ano de 1984, dois anos antes da definição final da posição brasileira, já existia um concertado exercício de consulta com 21 órgãos governamentais e agentes privados sobre as possibilidades de exportação de serviços por empresas brasileiras, além do posicionamento dessas entidades sobre a negociação de serviços no GATT.70 Essas consultas, no entanto, tinham caráter meramente informativo, na qual o Itamaraty buscava a legitimidade de suas decisões e os órgãos governamentais e os atores não governamentais domésticos se informavam do que estava acontecendo nas negociações multilaterais.

Já na Rodada Tóquio, o Itamaraty consultava órgãos domésticos como mera forma de ratificar os objetivos do país dentro do Framework Group. Esse grupo de negociação foi criado no âmbito da Rodada Tóquio, por iniciativa brasileira, com o objetivo de revisar todo o sistema normativo do GATT (Maciel: 1977; Winham: 1986, 18). Pelo fato de o Itamaraty ter definido o assunto como um dos principais capítulos para o Brasil nas negociações, além ter natureza política, poder-se-ia esperar um maior monopólio do Itamaraty no assunto. De certa maneira, isso foi o que ocorreu, mas, mesmo assim, outros órgãos do governo eram consultados sobre a questão.71

Muitas vezes, as consultas foram pré-condições para a validade das decisões que o Itamaraty viesse a tomar. Esse foi o caso da fase de acesso a mercados na Rodada Uruguai, quando as “diretrizes adicionais” à oferta tarifária brasileira tinham que ser aprovadas pelo Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento, em 1991. O Itamaraty tinha liberdade para decidir o momento adequado para apresentar proposta de consolidação de todo o universo tarifário ao nível de 35%, para a utilização tática de ofertar consolidação acima de 35%, ou diminuir consolidação abaixo de 35% para

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A resposta dessas consultas era praticamente unânime no sentido de que “a aplicação das regras do GATT ao setor de serviços (...) fere a legislação nacional existente e, em certos casos, (...) princípios constitucionais”. Fora isso, a consulta demonstrava um desinteresse em modificação das regulamentações existentes, sendo uma eventual abertura do mercado doméstico a empresas estrangeiras vista como danosa aos interesses nacionais e mesmo à segurança nacional. Um questionário circulado demonstraria, ainda, um consenso bastante amplo dentro do aparelho de Estado brasileiro, já que “nenhum dos órgãos que responderam ao questionário demonstrou qualquer interesse em uma negociação internacional em matéria de serviços (...).” Da Secretaria de Estado para DelBragen. GATT. Serviços. Reunião Informal. Tel 015 de 06.03.1984 (confidencial). PNB ONU G II 1983.03.00. Pasta IV.

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Desptel 698. GATT. NCM’s. Reforma normativa do GATT. Reunião especial da Unidade de Negociação. Resultados. 11 de junho de 1976. Rolo 2112. Confidencial. Telegramas expedidos em 1976 para Delbrasgen.

produtos específicos. Neste último caso, no entanto, a decisão poderia ficar a critério da Delbragen, desde que houvesse consulta prévia aos órgãos domésticos.72

O sistema de consultas é crucial para o Itamaraty formular suas estratégias e táticas no plano multilateral, principalmente quando é necessária a análise de propostas circuladas por outros países e pelo secretariado do GATT. Um caso exemplar é o Draft

Final Act da Rodada Uruguai, criado pelo secretariado para aprofundar a fase de

fórmula e detalhamento das negociações. Tanto o Itamaraty como a Delbragen não tinham o conhecimento técnico suficiente para avaliar alguns dos trechos do pacote. Havia, portanto, a necessidade de que técnicos de órgãos domésticos analisassem o documento para o Itamaraty poder criar estratégias e táticas para maximizar a participação do país nas negociações.73

O importante na análise dessa modalidade decisória é identificar qual o grau de liberdade e interesse que o Itamaraty e a Delbragen têm em levar as consultas em consideração. Tudo indica que quando as consultas são demandadas por eles, há uma probabilidade muito alta de levarem as sugestões em consideração na hora de decidir; por outro lado, quando as consultas são necessárias por serem demandadas por um regulamento e não pelo interesse do Itamaraty ou da Delbragen, há um espaço maior para que ignorá-las, desde que não viessem de órgãos responsáveis pela ratificação ou implementação doméstica do acordo multilateral que se estava negociando. Esse foi o caso das consultas com o setor privado na definição doméstica da oferta tarifária em 35%. A Associação Brasileira das Indústrias de Computadores e Periféricos, quando consultada sobre a questão, criticou o nível por considerá-lo muito baixo, tendo apresentado proposta de exceções à consolidação em 35%. A proposta, no entanto, foi ignorada explicitamente pelo Itamaraty, tendo o órgão decidido que, inicialmente, a oferta brasileira deveria ser apresentada sem exceções.74