O processo de projeto e sua gestão no setor público possuem características distintas do processo no setor privado, desde a elaboração do projeto até a execução da obra, as obras públicas estão sujeitas a diversas legislações,
específicas para elas. Motta e Salgado também afirmam que “a obra pública, além do aspecto administrativo, também está relacionada com os aspectos: políticos, econômicos, sociais, técnicos, entre outros” (2003, p. 2).
Conforme inciso XXI do art. 37 da Constituição de 1988 “[...] as obras, serviços, compras e alienações serão contratadas mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes [...]”. A lei brasileira mais abrangente sobre licitações e contratos administrativos é a Lei 8.666/1993, complementada pela Lei 10.520/2002, que instituiu a modalidade de licitação denominada pregão” (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 594).
Entretanto, esta igualdade de condições entre os concorrentes das licitações foi alterada pela Lei 12.349/2010 a qual assegura que “a licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável”. Desta forma, a seleção de uma construtora ou aquisição de equipamentos, por exemplo, pode favorecer tecnologias desenvolvidas no País, bem como incentivar a preservação do meio ambiente e dos recursos naturais.
As licitações são classificadas em diferentes modalidades, de acordo com os valores dos contratos a serem celebrados ou com o objeto contratado, são elas: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão, além das modalidades estabelecidas posteriormente, pregão e consulta. Assim, de acordo com os valores dos contratos a serem celebrados, temos:
I - para obras e serviços de engenharia:
a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais);
b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);
c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais); c) concorrência - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais) (BRASIL, 1993).
No processo projetual das instituições de ensino superior, também é comum a modalidade Concurso, a qual está relacionada à escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, ou seja, a natureza do seu objeto e não o valor do contrato. Além do Pregão, “modalidade de licitação, sempre do tipo menor preço, destinada à aquisição de bens e serviços comuns, que pode ser utilizada para qualquer valor de
contrato” (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 642). O pregão apresenta a vantagem de possibilitar maior celeridade na contratação de bens e serviços, e também valores contratuais mais vantajosos para a administração pública, devido às propostas e lances feitos em sessões públicas.
A legislação à qual está submetida a contratação de obras públicas, pode contribuir com os fatores de modificações dos projetos arquitetônicos durante a execução. Com a demora do processo licitatório, em muitos casos, pode ocorrer a necessidade de modificação projetual devido à novas demandas surgidas com o tempo transcorrido entre elaboração do projeto até início da obra. Ou, ainda, a aquisição de equipamentos, como máquinas de ar-condicionado ou elevadores, por serem adquiridos por modalidade de licitação diferente da obra, pode demorar tanto que sua instalação só irá ocorrer posteriormente ao término da construção da edificação, acarretando em mais modificações.
Como afirmam Motta e Salgado, “a lentidão dos processos licitatórios e, em alguns casos, o atraso nos pagamentos de faturas, que por vezes são responsáveis pela desistência de empresas que trabalham com qualidade em participar da licitação” (2003, p. 5).
A contratação pública pelo menor preço também pode acarretar problemas durante a execução, pois as construtoras podem não ter capital para finalizar a obra, tendo que esperar o pagamento, das fases da execução concluídas, pela administração pública. Assim, podem ocorrer atrasos nas obras ou até abandono das construtoras, havendo a necessidade de fazer nova licitação e alongando ainda mais os prazos de execução e consequentemente favorecendo o surgimento de modificações projetuais.
As instituições de ensino público também se destacam por estarem sujeitas a leis específicas para a contratação de serviços, obras, aquisição de materiais, entre outros. Por exemplo,
[...] a Lei 12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), autorizando sua adoção, basicamente, em licitações e contratos relacionados à Copa do Mundo de 2014, às Olimpíadas e Paraolimpíadas de 2016, a ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), as obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) e as obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas públicos de ensino (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 596).
Uma das principais diferenças entre o RDC e as demais modalidades de licitação é a possibilidade de contratação integrada. Conforme §1.º do art. 9º da Lei 12.462/2011:
A contratação integrada compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto (BRASIL, 2011).
Com o recurso do REUNI sendo injetado nas Universidades Federais do País, a partir de 2008, o RDC foi um importante aliado ao crescimento da infraestrutura dos campi. Os escritórios internos das universidades normalmente não conseguiam atender à demanda de novos projetos, havendo a necessidade da contratação, para elaboração destes, de escritórios externos às instituições.
Motta et al. (2001 apud MOTTA; SALGADO, 2003) também destacam outros fatores que podem ser obstáculos nos projetos e obras do setor público, como:
‘- a estrutura da administração que limita o poder de decisão das chefias; - a mudança periódica da administração central, o que por vezes acarreta a falta de continuidade do planejamento, prejudicando também, o andamento de projetos e obras;
- os interesses políticos que, por vezes, alteram as prioridades de projetos que já tiveram início, acarretando desperdício de tempo dos profissionais e insatisfação do usuário’ (apud MOTTA; SALGADO, 2003, p. 4-5).
Portanto, as obras públicas estão sempre sujeitas a um interesse da administração pública, que pode não ser o mesmo dos usuários. Já as obras privadas, tem interesse em alcançar o maior lucro, além de seguir a lógica do mercado imobiliário, buscando atingir o máximo número de usuários quanto for possível.
Outro diferencial entre as obras do setor privado e o setor público são os fiscais de obra, que também passam a conhecer o projeto após todo o processo licitatório, em vias de início da execução da obra. No setor público, os fiscais de obra acompanham toda a execução da edificação, fiscalizando o cumprimento do contrato estabelecido durante a licitação, desde os materiais utilizados até a conclusão do projeto arquitetônico como especificado pelos projetistas. Além disso, estes profissionais precisam ser rígidos e atender ao especificado em planilha orçamentária, para evitar aditivos de contrato.
No setor público, normalmente, são os fiscais de obra que fazem a ponte entre os projetistas e a obra. Esses profissionais detectam as necessidades de alterações de projetos, sejam por dificuldades de execução, inconsistências na planilha orçamentária, incompatibilidades nos projetos, entre outros e, quando necessário, recorrem aos projetistas para solucionar os entraves durante a obra.
Na esfera pública, ainda, o processo licitatório pode influenciar diretamente nas modificações projetuais, como afirma Brasil:
O fato da lei 8.666/93 permitir que uma licitação de obra ocorra baseada somente no projeto básico, e que o projeto executivo ocorra concomitantemente com o início da obra gera um número significativo de aditivos em obras públicas. Isso ocorre, já que a previsão de custos é realizada com base em um projeto sem detalhamentos e compatibilizações de instalações e estruturas. Em função disso, a licitação de obra não contempla determinados insumos e modificações que ocorrem na maior parte dos casos no projeto executivo (BRASIL, 2013, p. 153).
Assim, as especificidades das obras no setor público podem influenciar as modificações dos projetos arquitetônicos durante a execução. As leis que regem o processo licitatório são importantes para manter o controle na esfera pública, mas podem provocar alterações nos projetos arquitetônicos, devido à lentidão do processo ou até devido à separação entre o que é obra e serviço, e o que é aquisição de equipamentos, tornando o processo mais sequencial ainda.
2.4 COMENTÁRIOS SOBRE O CAPÍTULO
A partir das leituras realizadas durante a elaboração do referencial teórico, foi possível identificar vários fatores que podem contribuir para modificações projetuais, durante a execução de uma edificação. Entre estes, destacam-se: a não retroalimentação do projeto, através do as built, para identificar soluções que deram certo ou não; o distanciamento entre quem projeta e quem constrói; a forma de desenvolvimento sequencial dos projetos; a falta de compatibilização entre o projeto arquitetônico e os de outras disciplinas.
Esses fatores estão diretamente relacionados ao processo de projeto e sua gestão. Além disso, existe uma grande diferença entre os processos projetuais do
setor privado e do público. No âmbito público, muitas normas e legislações influem, acarretando particularidades ao processo construtivo.
O próprio sistema licitatório no setor público afeta a execução da obra, pois dificulta a gestão do processo, uma vez que a licitação e o envolvimento da construtora ocorrem de forma sequencial, sem a interação entre quem projeta e quem vai executar. Desta forma, o projetista se afasta cada vez mais do canteiro de obras, deixando o acompanhamento da execução a cargo apenas do fiscal de obra.
As questões administrativa e política no gerenciamento das instituições públicas também podem ser apontadas como um fator gerador de modificações nos projetos, pois um projeto pode ser iniciado durante uma gestão e começar a ser executado em uma gestão diferente, gerando conflitos e, muitas vezes, com o passar do tempo, as necessidades a serem atendidas ou as demandas tornam-se diferentes.
Porém, constatou-se que existem ferramentas que podem reduzir as modificações em projetos durante a execução, são elas: gestão do processo de projeto através do seu planejamento, organização, direção e controle; desenvolvimento dos projetos de forma simultânea, com a integração entre as informações e os profissionais envolvidos; valorização da etapa de desenvolvimento do projeto, sem atropelos, para que as soluções sejam encontradas ainda na concepção e não durante a execução.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Baseando-se na questão-problema e nos objetivos fixados, esta pesquisa pode ser considerada como exploratória. Segundo Selltiz et al (1963, p. 63 apud GIL, 2010), a pesquisa exploratória envolve levantamento bibliográfico, entrevistas com pessoas diretamente ligadas ao problema pesquisado e análise de exemplos.
Para obtenção e análise dos dados, essencialmente de natureza qualitativa, foi empregado, como estratégia de pesquisa, o estudo de caso, além de uma prévia pesquisa bibliográfica.
A primeira etapa deste estudo se deu, então, através da pesquisa bibliográfica em fontes diversas (obras de referência, periódicos científicos, teses e dissertações, entre outros) para fornecer fundamentação teórica ao trabalho, sobre Processos de Projeto e seus desdobramentos (Gestão do processo de projeto, Projeto Executivo, Processo da Construção), determinados de acordo com a questão a que se quer responder: Por que projetos arquitetônicos executivos são modificados com frequência durante a execução da obra, especialmente no setor público, e que fatores são responsáveis por estas modificações?