ESTABILIDADE E SUA PREVISÃO CONSTITUCIONAL

Antes de adentrar o conceito da estabilidade do servidor público incumbe tratar brevemente da sua posição no texto constitucional, de forma a possibilitar o melhor entendimento acerca da garantia de permanência no serviço público e suas implicações no âmbito administrativo.

O texto original do artigo 41 da Constituição da República Federativa de 1988 trouxe o instituto da estabilidade com o mesmo viés da Constituição de 1967, quer dizer, dispondo que a estabilidade seria alcançada após 02 (dois) de exercício, abarcando apenas os servidores ingressantes por concurso público e possibilitando a perda do cargo público mediante sentença judicial com trânsito em julgado, ou através de processo administrativo em que fosse garantida a ampla defesa.

Outrossim, nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2015, p. 152), o texto constitucional de 1988 garantiu ao servidor estável:

(a) O direito à reintegração em caso de demissão invalidada por sentença judicial; (b) o direito à disponibilidade remunerada em caso de extinção do cargo, acrescentando a hipótese de declaração de sua desnecessidade; (c) o direito ao aproveitamento em outro cargo, outorgado ao servidor estável posto em disponibilidade.

Ainda, alguns servidores públicos, apesar de não serem concursados, também foram beneficiados com a estabilidade por força do art. 19 do ADCT, in verbis:

Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37 da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.

§ 1º O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei.

§ 2º O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do caput deste artigo, exceto se se tratar de servidor.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.

Assim, na Administração Pública direta, nas autarquias e nas fundações públicas verifica-se a existência de servidores públicos concursados, que cumpriram vários requisitos para adquirir a estabilidade, e os não concursados, que foram agraciados com uma estabilidade

dita excepcional, posto que adquirida apenas com base no decurso de 05 (cinco) anos de serviço até a promulgação da Constituição.

Certo é que essas 02 (duas) previsões constitucionais de estabilidade garantem a permanência no serviço público, ao mesmo tempo que submetem esses servidores públicos a iguais formas de perda do cargo.

Ressalta-se que a redação original dos artigos 41 da CRFB/88 e 19 do ADCT não estabeleceu uma distinção entre o servidor público estatutário e o empregado público para efeitos de estabilidade, de modo que em um primeiro momento a estabilidade era aplicada para os servidores públicos de forma geral.

Outro não foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF, 2007, online), ora veja:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. EMPREGADO DE FUNDAÇÃO PÚBLICA. APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO EM DATA ANTERIOR À EC 19/98. DIREITO À ESTABILIDADE. I - A estabilidade prevista no caput do art. 41 da Constituição Federal, na redação anterior à EC 19/98, alcança todos os servidores da administração pública direta e das entidades autárquicas e fundacionais, incluindo os empregados públicos aprovados em concurso público e que tenham cumprido o estágio probatório antes do advento da referida emenda, pouco importando o regime jurídico adotado. II - Agravo regimental improvido.

Ocorre que com a implantação da Reforma Administrativa, anteriormente explanada, houve a edição da Emenda Constitucional nº 19/1998, que promoveu profundas alterações no art. 41 da Constituição da República Federativa de 1988, in verbis:

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:

I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço.

§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo.

§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.

Da leitura do dispositivo é possível depreender que para a aquisição da estabilidade o tempo de serviço que era de 02 (dois) anos passou a ser de 03 (três) anos, salvo para os servidores públicos que na data de promulgação da emenda já tinham adquirido a estabilidade no prazo original, conforme dispõe o art. 28 da EC 19/1998, em que “é assegurado o prazo de

dois anos de efetivo exercício para aquisição da estabilidade aos atuais servidores em estágio probatório, sem prejuízo da avaliação a que se refere o § 4º do art. 41 da Constituição Federal”. Igualmente, a emenda acresceu o §4º ao artigo 41 do texto constitucional, que estabeleceu o procedimento de avaliação de desempenho como condição para a aquisição da estabilidade, assim como previu expressamente, no caput do mesmo dispositivo, que esse instituto só seria aplicado aos servidores nomeados para cargo de provimento efetivo.

Em tempo, criaram-se novas modalidades de perda do cargo público, quais sejam: mediante avaliação de desempenho e diante do descumprimento do limite de despesa com pessoal. Ainda, a Emenda Constitucional nº 51/2006 adicionou uma última forma de perda do cargo público para o quadro pessoal da área de saúde, nos termos do art. 198, §6º, da CRFB/88: Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

(...)

§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício.

A partir dessa breve exposição, passa-se ao conceito genérico de estabilidade, existente desde a Constituição de 1934, como garantia constitucional ao servidor público de permanência no serviço público.

Especificamente, nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2015, p. 153):

(...) direito à permanência no serviço público, assegurado após três anos de efetivo exercício e aprovação em procedimento de avaliação de desempenho, ao servidor público nomeado mediante concurso público, para cargo de provimento efetivo, cuja perda somente ocorre mediante sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo em que seja assegurada ampla defesa, procedimento de avaliação de desempenho ou necessidade de adequar as despesas com pessoal ao limite constitucional.

Ratificando este entendimento, encontram-se as palavras de Meireles (2001, p. 412): Estabilidade é a garantia constitucional de permanência no serviço público outorgada ao servidor que, nomeado para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso público tenha transposto o estágio probatório de três anos, após ser submetido a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. Frisa-se que esse conceito só permite o entendimento acerca da estabilidade ordinária, tendo em vista que a estabilidade extraordinária, prevista no art. 19 do ADCT, abrange servidores públicos não concursados.

A fim de elucidar a diferenciação entre essas espécies de estabilidade, faz-se necessário ter em mente que na estabilidade ordinária o que se alcança na prática é a efetividade do cargo e a estabilidade no serviço público, enquanto na extraordinária só há que se mencionar a

existência de estabilidade, mas não da efetividade, conforme entendimento consubstanciado em acórdão do Supremo Tribunal Federal (STF, 1996, online):

(...) o servidor que preenchera as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, mas não é efetivo. Não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira e goza apenas de uma estabilidade especial no serviço público, que não se confunde com aquela estabilidade regular disciplinada pelo art. 41 da Constituição Federal. Não tem direito a efetivação, a não ser que se submeta a concurso público (...).

Aprofundando o conceito, surge a conveniência de abordar a razão de existência do instituto, que atualmente é entendido como um direito do servidor, embora alguns doutrinadores ainda entendam como um privilégio incompatível com o princípio da isonomia, visto que os trabalhadores do setor privado não gozam dessa benesse. Porém, essa crítica prontamente pode ser afastada ao se levar em consideração que os trabalhadores privados têm relações fundamentadas sobre outras premissas e estão submetidos a outro tipo de regime jurídico.

Sobre o instituto da estabilidade, tem-se os ensinamentos de Cármen Lúcia Antunes Rocha (1999, p. 251-252):

A estabilidade jurídica do vínculo administrativo firmado entre o servidor e o pessoal estatutário tem como finalidade, primeiramente, garantir a qualidade do serviço prestado por uma burocracia estatal democrática, impessoal e permanente. Tanto conjuga o profissionalismo que deve predominar no serviço público contemporâneo (e profissionais não são descartáveis, até mesmo porque o Estado se aprende e não da noite para o dia) com a impessoalidade, que impede práticas nepotistas e personalistas na Administração Pública.

Pelo exposto, a verdade é que a estabilidade advém da premência de garantir o exercício da função pública em consonância com os princípios que condicionam a Administração Pública, quer dizer, esse instituto aparece como imprescindível ao atendimento do interesse público geral e à impessoalidade do servidor no exercício de sua função pública.