Estado capitalista neoliberal brasileiro e políticas públicas para a educação

O Estado é mais do que nunca um ponto de concentração de poder capitalista.

(Ellen Wood).

Tendo por referência a definição de Estado capitalista, neoliberal, apresentada na seção anterior, passamos, agora, a focalizar a relação daquele com as políticas públicas relativas à educação superior.

Percebe-se que as premissas da reestruturação econômica predominantes no capitalismo avançado – conjunto de programas e políticas recomendadas pelo Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional (FMI) e outras organizações financeiras – aplicam-se perfeitamente ao modelo neoliberal: elas implicam redução do gasto público e dos programas que são, assim, considerados gasto público e não investimento, além da diminuição da participação financeira do Estado no fornecimento de serviços sociais, em especial a educação, transferindo-os para o setor privado, por meio de privatizações ou do discurso que nomeia o espaço privado como público não estatal.

Sobre a relação entre o setor público e o privado, Silva Júnior (2006, p.6) considera que

As políticas públicas passam, no país e no exterior, por um processo de mercantilização ancorado na privatização do espaço público [...], assim, é na reflexão exigida pela materialidade histórica, que se envolve tanto a contradição público-privado, quanto a dimensão central e mercantil do Estado.

Daí, é possível concebermos como se justificam as políticas públicas sociais, exercidas pelo Estado capitalista neoliberal. Ou seja, apregoa-se a ineficácia e a improdutividade do setor público, alegando que suas atividades são antieconômicas e lentas, devido à burocracia, além de serem um desperdício social. Já a privatização dos serviços públicos é tida como a solução para esse problema, pois, de acordo com a lógica do capitalismo, num mercado livre, com grande competitividade, as empresas privadas precisam ser eficientes, produtivas, mais ágeis – por serem menos burocráticas –, atendendo mais rapidamente às necessidades do mundo moderno e globalizado.

Vale ressaltar que o Estado não pode – por motivos práticos – abandonar todos os seus programas assistencialistas, já que precisa pacificar áreas conflitivas e explosivas da população excluída das políticas sociais. Essas modificações nos esquemas de intervenção estatal não são realizadas indiscriminadamente, mas sim embasadas no poder diferencial da clientela, o que nos reporta a exemplificar programas como o Bolsa Família (iniciado no governo Fernando Henrique e aprofundado no governo Lula da Silva), ProUni (do governo Lula da Silva) etc..

A globalização – que se espraia pelas áreas econômica, científica, tecnológica e cultural e que acelera a produtividade do trabalho, substitui trabalho por capital e desenvolve

novas áreas de produtividade – originou uma nova economia mundial e a divisão internacional do trabalho, em função da integração econômica das nações, dos Estados, das economias nacionais e regionais. A esse respeito, Chesnais (2001, p.12-13) comenta que

[...] a globalização não tem nada a ver com um processo de integração mundial que seria um portador de uma repartição menos desigual das riquezas. Nascida da liberalização e da desregulamentação, a mundialização liberou, ao contrário, todas as tendências à polarização e a desigualdade [...], o capitalismo produz a

polarização da riqueza em um pólo social, e no outro pólo, a polarização da pobreza e da miséria mais “desumana”.

O capitalismo globalizado busca, constantemente, aumento das taxas de lucro e da produtividade per capita, bem como redução de custos. Para isso, dispensa mão-de-obra e intensifica a produção. O excesso de força de trabalho permite às empresas a substituição da mão-de-obra de custo mais alto pela de custo mais baixo e a substituição de trabalho por capital. Tudo isso resulta na redução da classe operária e no enfraquecimento do poder dos sindicatos na negociação de políticas econômicas com o patronato.

As empresas buscam áreas do planeta que tenham mão-de-obra mais barata e melhor treinada, que ofereçam condições políticas e legislativas favoráveis, acesso a uma melhor infra-estrutura e recursos nacionais, maiores mercados e(ou) incentivos. Esse sistema exige trabalhadores com grande capacidade de “aprender a aprender”, como citado pelo chamado Relatório Delors, da UNESCO (1999), o que surge como uma tendência que procura estabelecer uma hierarquia valorativa, na qual o aprender sozinho está situado em um nível mais elevado do que a aprendizagem resultante do ensino sistemático; o mesmo quanto a trabalhar em equipe, não só de forma disciplinada, mas também criativa. Prima, também, pela transformação de trabalhadores de tempo integral em de tempo parcial, devido à redução das contribuições patronais para saúde, educação etc., bem como a queda sistemática dos salários, gerando distanciamento, cada vez maior, entre os assalariados e as classes dominantes e, em um sentido mais amplo, entre os países em fase de desenvolvimento e os desenvolvidos.

A lógica capitalista é orientada, basilarmente, por organismos internacionais, que recomendam aos países que realizem ajustes estruturais, tendo como principais propostas a privatização e a redução de gastos públicos, em troca de empréstimos, na maioria das vezes propostos pelo Banco Mundial. Assim, as políticas de ajuste neoliberal compreendem

propostas e medidas de caráter econômico e político, afetando, portanto e necessariamente, as políticas públicas, em especial as políticas educacionais.

No Brasil, desde o governo Collor (1990-1992) até o atual, a lógica não tem sido diferente: reformas estruturais têm permeado as políticas sociais, dentre elas a educação. Essas últimas se referem às políticas públicas que se voltam para o campo da proteção social, como saúde, habitação, trabalho e educação, asseguradas por meio dos direitos sociais.

Alguns direitos sociais, no final dos anos 1970, foram implantados em países periféricos14, dentre eles o Brasil, possibilitando aos cidadãos o acesso a diversas políticas públicas sociais. Porém, com a nova visão econômica instaurada, nos anos 1980 e início dos anos 1990, que pregava o equilíbrio das contas públicas e o Estado mínimo, passou-se a realizar corte de gastos sociais, com vistas a executar o ajuste fiscal. Assim, o neoliberalismo e suas recomendações político-econômicas reduziram os sistemas de proteção social a práticas minimalistas e focalizadas de redução da pobreza.

O exposto nos faz compreender que as políticas econômicas interferem, diretamente, nas políticas sociais, posto que as determinações estruturais daquelas incidem, necessariamente, no corte dessas.

Soares (2001) afirma que as políticas de ajuste neoliberal não são neutras e afetam as políticas sociais de duas maneiras. Uma delas seria pelo lado da demanda social, que se ampliou e se tornou mais complexa em função da deterioração das condições de vida da população, especialmente a menos provida. A outra maneira seria pelo lado da oferta de bens e serviços sociais, que estaria restringida pelos cortes lineares, no gasto social, e pela substituição da concepção de direito universal – a tão almejada e muitas vezes sangrenta conquista dos direitos sociais -, pela de programas focalizados de enfrentamento da pobreza.

Ocorre que as políticas sociais exercem papel primordial, na resolução dos problemas sociais, a cada dia mais agravados pelas políticas econômicas. Por isso, concordamos com Soares (2001, p.13), ao conceituar políticas sociais como

14 _{Ao contrário dos países centrais, os países periféricos são aqueles que detêm menor poder político, econômico,} tecnológico e bélico em relação aos países centrais. Constituem a chamada periferia imediata do sistema capitalista.

O conjunto de políticas públicas às quais todos têm direito, e não apenas os programas residuais e tópicos de enfrentamento da pobreza. A contrapartida dessa defesa é a recusa da concepção de que apenas com a estabilização econômica seguida de um suposto crescimento econômico seria possível resolver os nossos problemas sociais.

O que se tem observado é que, embora ocorra crescimento econômico, as desigualdades e as políticas sociais minimalistas fazem com que ele não apareça, dando cena central ao agravamento dos problemas sociais.

Para melhor compreensão das políticas públicas e sociais, torna-se importante, aqui, ressaltar a diferenciação entre Estado e governo. Höfling (2001, p.31) afirma que

[...] é possível se considerar Estado como o conjunto de instituições permanentes – como órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico necessariamente – que possibilitam a ação do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe para a sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um determinado governo que assume e desempenha as funções de Estado por um determinado período.

Assim, políticas públicas são, aqui, entendidas como o “Estado em ação” (GOBERT apud HÖFLING, 2001, p.31); ou seja, é o Estado inserindo um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade. O Estado não pode ser reduzido à burocracia pública, aos organismos estatais que conceberiam e programariam as políticas públicas.

As políticas públicas são compreendidas como as de responsabilidade do Estado – quanto à sua implementação e à sua manutenção, a partir de um processo de tomada de decisões, as quais envolvem órgãos públicos e diferentes organismos e agentes da sociedade relacionados à política implementada. Já políticas sociais se referem à atuação que determina o modelo de proteção social praticado pelo Estado, que se voltam, em princípio, para a redistribuição dos benefícios sociais, visando a redução das disparidades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico.

Como se depreende, as políticas sociais têm suas raízes nos movimentos populares do século XIX e se dirigem aos conflitos surgidos entre capital e trabalho, no desenvolvimento das primeiras revoluções industriais

Nesses termos, Höfling (2001, p.32) afirma a “educação como uma política pública social, uma política pública de corte social, de responsabilidade do Estado – mas não pensada somente por seus organismos”. De tal modo, as políticas sociais – entre elas a educação – se situam no interior de um tipo particular de Estado. São formas de interferência do Estado, visando à manutenção das relações sociais de determinada formação social.

Na esfera educacional, a agenda neoliberal, iniciada, no Brasil, a partir dos anos 1990, traz um enfoque de “investimento em recursos humanos”, com vistas a atender as demandas do capital. Assim, respondendo às novas exigências de mão-de-obra, há um crescimento do setor privado, pautado por ajustes de ordem econômica e política, com reflexos avassaladores, em especial sobre a educação superior.

Para Carvalho (2004), é no início da década de 1990, com a primeira eleição direta para a presidência da República Federativa do Brasil, quando foi eleito Fernando Collor, e a partir de um plano de estabilização monetária, que a política econômica voltou-se para a abertura indiscriminada das barreiras tarifárias, e teve início o processo de privatização das empresas estatais. Isto é, concretizou-se a adoção da agenda neoliberal, por parte do Estado brasileiro, compreendida pela redução do papel do Estado e acompanhada pela desarticulação de parte significativa das cadeias produtivas, assim como pela redução da participação do capital nacional e a ampliação da participação relativa do capital estrangeiro e a realização das privatizações das estatais.

Nesse período, o Banco Mundial passou a exercer influência efetiva na política educacional. Nos documentos oficiais, apontava-se a necessidade de nova reforma, no sentido de dar racionalidade e eficiência ao sistema, princípios fundamentais da agenda governamental formada durante o regime militar.

O Estado é, sem dúvida, o grande definidor das políticas públicas sociais, nas quais se insere a educação. A presença estatal é notória: ele, ao mesmo tempo em que define, também executa as políticas; legisla e, ao mesmo tempo, regulamenta e fiscaliza. Sob sua égide, encontram-se os pontos cruciais direcionadores dos rumos da educação superior, tais como: o financiamento; a manutenção das Instituições de Ensino Superior (IES) públicas; a autorização, credenciamento, recredenciamento, reconhecimento, supervisão e avaliação de cursos e o estabelecimento de diretrizes curriculares. E, ainda, para além de suas funções, o Estado brasileiro vem interferindo contra legem mater na autonomia que gozam as IES.

É mister destacar que têm sido complexas as relações políticas estabelecidas entre educação superior e Estado, desenvolvidas no campo jurídico, por meio de leis, emendas constitucionais, medidas provisórias, decretos, resoluções e outras espécies normativas, o que nos motiva a pensar onde estariam amparados os limites legais da crescente intervenção estatal, se não positivados na lei máxima.

O Estado brasileiro, por configurar-se como democrático e de direito, em tese, prima, dentre outros princípios, pela supremacia da Constituição, pela legalidade e por um sistema hierárquico de normas, responsável pela segurança jurídica, mediante categorias distintas de leis de diferentes níveis, conforme o art. 59, da CF/88, que se refere ao processo legislativo15.

Kelsen (apud Carvalho 2008) afirma que o fundamento de validade de qualquer norma jurídica está presente, somente, na validade de uma norma superior. “Há uma estrutura hierárquica de diferentes graus do processo de criação do Direito, que desemboca numa norma fundamental […]” (p.52). A Constituição é, assim, a expressão e o reconhecimento, no plano jurídico, de que o Estado se alicerça no que os constitucionalistas denominam ‘estatuto jurídico fundamental’.

O direito constitucional é a ciência responsável por identificar os procedimentos e as formas de interpretação da Constituição, bem como da legislação dela decorrente, tendo por escopo a eficácia e o cumprimento das normas.

Entendemos que as relações entre a ciência do direito constitucional e a ciência da Educação se intensificam, quando o Estado deixa de ser considerado como uma instituição à parte da sociedade e dos problemas educacionais, passando a ser concebido como eixo formulador e definidor de políticas públicas educacionais.

Grandes avanços e conquistas, no decurso histórico da educação superior, são percebidos, mas nenhum deles é tão relevante quanto o fato de que a Constituição Federal, de 1988, entronizou a educação superior à categoria de bem jurídico, protegido nos termos do artigo 218, § 3°, que diz:

Art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas.

15 _{As espécies normativas que compõem o processo legislativo, no alcance hierárquico, serão melhor discutidas} nos Capítulo 3 e 4.

[...]

§ 3° O Estado apoiará a formação de recursos humanos nas áreas de ciência, pesquisa e tecnologia, e concederá aos que delas se ocupem meios e condições especiais de trabalho.

Desse artigo, percebemos que, no texto constitucional vigente, a educação superior é individualizada, dado o seu relevante papel na formação de recursos humanos nas áreas da ciência, pesquisa e tecnologia.

Diante do exposto, emerge a necessidade de conferir como a educação superior foi prevista, historicamente, no texto das Constituições brasileiras, de vez que o Estado brasileiro se define sob o signo do constitucionalismo. Ademais, entendemos que a evolução da história do constitucionalismo, no Brasil, não se separa das transformações inerentes ao Estado, como também consideramos que o processo de redemocratização que o país atravessou constituiu-se como fonte de direito e, portanto, conferiu força à Constituição Federal de 1988 – nosso marco regulatório. Isso é o que faremos no capítulo seguinte.