Estratégia de Investigação

Considerando que se procura em primeira instância explorar e descrever com o intuito de analisar, propõe-se a realização de um estudo de caso. Segundo a nomenclatura proposta por Yin (2009), opta-se pela realização de um estudo de caso único com múltiplas unidades de análise embutidas 1.

Estudo de caso de carater avaliativo

O caso em estudo é a resposta a situações de fragilidade na RGB enquanto EF, com um SS que reflete essa fragilidade, num contexto onde interagem diversos atores com efeitos e consequências para os cidadãos, o SS, o país, o próprio contexto, não beneficiando ainda da descrição e análise desses efeitos e consequências.

Definiram-se duas unidades de análise (UA):  Planeamento Estratégico em Saúde;

 Resposta às necessidades de formação de RHS.

Este estudo de caso, uma vez que pretendeu chegar à análise dos resultados de re(ações) de diversos atores é considerado um estudo de avaliação. Por avaliação entende-se emitir um juízo de valor sobre uma intervenção, implementando um dispositivo capaz de fornecer informações cientificamente válidas2. Por sua vez, e segundo a mesma fonte, uma intervenção pode ser concebida como um sistema organizado de ação que visa, num determinado contexto e num determinado período, modificar o curso previsível de um fenómeno para corrigir uma situação problemática. Assim sendo, as diferentes re(ações) dos múltiplos atores podem ser olhadas como intervenções, logo suscetíveis de ser avaliadas.

Dos dois tipos de estudos avaliativos, avaliação normativa e pesquisa avaliativa3, optamos para este estudo de caso pelo segundo. A pesquisa avaliativa consiste em fazer um

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julgamento ex-post de uma intervenção, usando métodos científicos, podendo decompor- se em seis tipos diferentes de análise: análise de estratégia, análise de intervenção, análise de produtividade, análise dos efeitos, análise do rendimento e análise da implantação 4.

Uma vez que no presente estudo de caso se pretende aprofundar as relações existentes entre a intervenção avaliável e o contexto no qual ela ocorre, opta-se por uma análise de implantação. O processo de implantação faz referência à implementação, isto é à integração de uma intervenção num determinado contexto, focando por um lado a influência do contexto sobre a intervenção e por outro a produção dos efeitos da intervenção naquele contexto 2,3.

Para cada uma das UA fez-se uma abordagem do contexto e sua evolução, num horizonte temporal de 1974 a esta parte. Procurou-se conhecer os diversos atores intervenientes em cada unidade de análise e as suas respostas à fragilidade encontrada, dando particular destaque à relação entre os diferentes atores.

O presente estudo de caso desenrolou-se em Portugal e na RGB e a recolha de dados foi efetuada em simultâneo para as diferentes unidades de análise, tendo sido realizados cinco estudos distintos.

Unidade de análise 1 – Planeamento Estratégico em Saúde – estratégia metodológica

Existem na RGB documentos de planeamento em saúde, destacando-se o PNDS, encarados neste trabalho como respostas de atores, nacionais no caso do PNDS, à fragilidade do Estado, nas quais se evidenciam as relações entre os diferentes atores intervenientes no setor da saúde.

Considerou-se como mais valia fazer memória do exercício de PES na RGB com um duplo propósito: por um lado, partindo de memórias e do conteúdo dos documentos oficiais de PES existentes na RGB, analisar os processos de PES na RGB, enquadrando-os no descrito pela literatura e contextualizando-os na especificidade vivida por EF nesta matéria; e por outro guardar memória destes processos, como trilhos de um passado que nos ajudam a escolher caminhos (Estudos I e II).

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A figura 3 ilustra o mapa elaborado com base na literatura e com recurso ao qual foram analisados os processos de PES5,6. Os

autores consultados

definem vários passos no processo de planeamento

em saúde, os quais

formam um ciclo contínuo integrando uma fase de diagnóstico seguida de definição de objetivos e

prioridades. Destes decorrem a definição estratégica e a determinação de recursos necessários para a sua implementação. A monitoria e avaliação são transversais a todo o processo, sobretudo no momento da implementação, permitindo fazer dele um ciclo.

Com o referido duplo intuito, recorreu-se ao método histórico 7 pelo qual é possível investigar acontecimentos, processos e instituições do passado para verificar a sua influência na sociedade atual, partindo do princípio de que as atuais formas de vida social, as instituições e os costumes têm origem no passado, sendo importante pesquisar as suas raízes para compreender a sua natureza e função 7.

O PNDS II sucede ao PNDS I, sendo que ambos foram alvo de uma avaliação que se encontra redigida e aprovada pelo MINSAP da RGB. Em vigor, o documento de PNDS III encontra-se disponível, bem como outros documentos alusivos a programas e projetos na área da saúde.

A hipótese antes enunciada da existência de dados de avaliação nasce do princípio de que atualmente, tem havido um crescente aumento do interesse pela qualidade dos resultados obtidos a partir de projetos, programas e serviços desenvolvidos, sendo que tal interesse muitas vezes traz, em consequência, a realização de avaliações que tencionam revelar se a desejada qualidade foi alcançada 8.

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No que concerne ao PNDS, documento estratégico de orientação nacional, uma vez que existem dados de avaliação da sua implementação aprovados e disponíveis, optou-se por realizar uma meta-avaliação 8 (Estudo III).

A meta-avaliação pode ser definida diretamente como uma avaliação da avaliação 3,8 e operacionalmente como um processo de descrição, julgamento e síntese de estudos ou quaisquer procedimentos de avaliação, com o objetivo de assegurar a qualidade dos estudos avaliativos 3.

Os procedimentos apropriados para a realização de uma meta-avaliação podem variar de acordo com o tipo de avaliação realizada 9. A literatura aponta algumas possibilidades para a condução de uma meta-avaliação, sendo que o marco de referência conceptual mais conhecido é o produzido pela Joint Committee on Standards for Educational Evaluation (JCSEE) em 1981, atualizado em 1994, estando em vigor uma nova versão de 20118–10.

Um total de 30 padrões de avaliação são organizados em torno de quatro princípios: ‘Utilidade’ – atende às necessidades de informação das partes interessadas; ‘Exequibilidade ou factibilidade’ - é realista e moderada nos recursos e custos de modo a justificar a sua realização; ‘Propriedade ou correção’ – é conduzida eticamente, com respeito pelos envolvidos; ‘Precisão’ – divulga e transmite informação sobre o valor ou mérito dos programas avaliados com a devida validade 8,11.

A JCSEE, para facilitar a tarefa de julgar a qualidade das avaliações, construiu uma lista de verificação dos padrões, distribuídos por categorias, às quais é possível aplicar uma escala, permitindo julgar o nível de atendimento do objeto avaliado em relação a cada padrão 3,9.

A literatura consultada salvaguarda que, conforme a natureza da avaliação ou meta- avaliação, a aplicação dos padrões será variada – dependendo do objeto em foco, alguns dos parâmetros podem não ser adequados ou aplicáveis 9.

Para além de avaliar as avaliações feitas ao PNDS, procurou-se ainda perceber até que ponto os resultados das avaliações efetuadas foram/estão a ser utilizados em intervenções sequentes. Os detalhes dos procedimentos metodológicos utilizados na meta-avaliação desenvolvida são descritos no ponto seguinte. A estratégia metodológica utilizada encontra- se sintetizada na figura 4.

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Unidade de análise 2 – Resposta às necessidades de formação de RHS - estratégia metodológica

Partimos do pressuposto de que, a força de trabalho em saúde na RGB, por diversos fatores, adquire características específicas - as distorções – que são na sua essência semelhantes ao que é observável em outros contextos de fragilidade, ainda que com especificidade própria para o país 12. Fomos assim, em primeira instância, caracterizar a fragilidade da situação vivida na RGB em matéria de RHS, considerando as distorções encontradas na literatura (Estudo IV).

Perante a carência de RHS e a expansão da oferta formativa para cobrir esta carência descritas para a RGB enquanto EF, impôs-se a reflexão sobre até que ponto o país consegue assumir a formação necessária, garantindo a sua qualidade e a absorção pelo mercado dos novos quadros formados. Moveu-nos a convicção de que avaliar o que se tem feito, os

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resultados da implementação das diversas iniciativas formativas em RHS, contribuirá certamente para uma proposta de oferta formativa mais adequada às necessidades vividas na RGB.

Analisámos a oferta de formação de RHS, resposta à fragilidade do Estado em matéria de RHS, concretamente da sua formação, em dois pilares – ao nível da estrutura, ou seja das instituições que ministram a formação e seu funcionamento; e ao nível dos processos de formação. A consideração do contexto em que esta decorre permitiu uma análise integrada na realidade vivida por EF (Estudo V).

Considerámos como oferta o conjunto de formação específica para o setor da saúde oferecida pela ENS, pela FM e por outras entidades públicas ou privadas em exercício na RGB.

Em síntese descreve-se na figura 5 a estratégia de investigação utilizada.

Figura 5 - Estratégia de Investigação do estudo “Analisando respostas em saúde num Estado Frágil - o caso da Guiné- Bissau”

37 Estudos realizados

Foram realizados cinco estudos distintos, tendo-se obtido os dados que permitiram analisar cada uma das UA. Os estudos, os quais são descritos no capítulo 3, foram:

 Estudo I - Planeamento estratégico no setor da saúde da Guiné-Bissau: evolução, influências e processos.

 Estudo II - 25 Anos de Política Nacional de Saúde na República da Guiné-Bissau - Memórias de seu Planeamento Estratégico em Saúde.

 Estudo III - Avaliação em Saúde na República da Guiné-Bissau – uma meta- avaliação do Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitário.

 Estudo IV - Can the deterioration of health workforces in post-conflict states be halted? Insights from Guinea Bissau on the nature and evolution of its persistent crisis.

 Estudo V - Formação de Recursos Humanos em Saúde na República da Guiné- Bissau – Evolução das estruturas e processos num Estado Frágil.